Совет Безопасности ООН: структура и функции, проблемы реформирования

Профессор С.Б. Крылов, участвовавший на переговорах по созданию ООН в делегации от Советского Союза, писал о результатах дипломатических встреч в Думбартон-Оксе: «Надо было создать опера­тивный, не слишком многочисленный орган. В него надо было ввести все основные державы, без совместного и постоянного участия которых организация не могла бы существовать»[13]. Единство и представительство всех важнейших держав в Совете будущей организации было фундаментом, основным условием ее существования.

В отличие от Совета Лиги наций, Совет Безопасности учреждался и должен был функционировать на постоянной основе, наделялся специальными полномочиями, в том числе для осуществления принудительных действий. За ним закреплялась главная ответственность за поддержание международного мира и безопасности. Любое вооруженное действие, за исключением обороны, без санкции СБ ООН признавалось международным преступлением. Под руководством СБ должен был начать функционировать Военно-Штабной Комитет для управления миротворческими контингентами объединенных наций, которые бы создали реальные условия для обеспечения мира и безопасно­сти в любом регионе мира. Эти и другие положения, принятые в Думбартон-Оксе, формировали основы для сохранения созданного после второй мировой войны миропорядка, устанавливали новые механизмы всеобъемлющей безопасности, в корне отличные от подобных в Совете Лиги наций.

Согласия сторон не было достигнуто лишь по процедуре принятия решений. Согласование принципов голосования в Совете Безопасности было достигнуто между главами СССР, США и Великобритании лишь в феврале 1945 г. На Ялтинской конференции.

Еще при принятии Устава ООН обсуждались многие из тех аспектов и предложений, которые обсуждаются и сегодня в рамках общего цикла вопросов о реформе Совета Безопасности:

-                     против права «вето» высказывались практически все малые и средние государства, воспринимавшие это право как нарушение принципа суверенного равенства;

-                     число постоянных членов предлагалось увеличить до 15 и более (на момент создания и до 1965 г. Совет работал в составе 11 членов). За такое предложение выступали Нидерланды, Иран, Ирак, Венисуэлла и ряд других стран;

-                     была высказана идея о создании механизма ротации непостоянных членов (Либерия);

-                     обсуждалось также предложение о создании «полупостоянных» мест, то есть об избираемости постоянных членов на Генеральной Ассамблее. Такое предложение было внесено Кубой и Мексикой;

-                     Бразилия настаивала на предоставлении постоянных мест по при­надлежности этих стран к определенному континенту и требовала предоставления отдельного места Латинской Америке.

Все эти предложения дипломатическим путем и при голосовании большинством голосов были отвергнуты[14].

12 июня 1945 г. при утверждении процедуры голосования в Совете Безопасности голоса стран, участвующих в обсуждении, разделились следующим образом: 30 стран высказались - «за», 2 — «против» и 15 — «воздержались» (Аргентина, Австралия, Бельгия, Боливия, Чили, Еги­пет, Сальвадор, Гватемала, Иран, Мексика, Нидерланды, Новая Зелан­дия, Панама, Парагвай, Перу ). Таким образом, Ялтинская формула принятия решений в СБ ООН еще на этапе подписания Устава ООН не единодушно воспринималась странами-участницами — практически более трети государств были против закрепления такой процедуры принятия решений в Совете Безопасности.

§2. Совет Безопасности ООН на современном этапе развития.

После того, как Совет Безопасности стал функционировать, дискуссионных вопросов, связанных с его составом и процедурой принятия решений, не только не  уменьшилось, а стало даже больше. Многие страны, в первую очередь развивающиеся, по-прежнему не переставали возражать против наличия права «вето» у постоянных членов. Практически сразу же после создания ООН мир оказался в условиях новой мировой войны — войны «холодной». Объединенные нации пошли не по пути создания системы всеобъемлющей международной безопасности, а были вынуждены объединяться в различные оборонительные блоки - именно это стало первой, изначальной предпосылкой современной проблемы реформирования Совета Безопасности.

С течением времени появились и другие объективные факторы международной жизни, которые не были и не могли быть учтены при разработке Устава ООН, в рамках положений, касающихся Совета Безопасности:

                  в качестве основной задачи Совета Безопасности разработчикам Устава виделось предотвращение крупных международных, в первую очередь, межгосударственных, конфликтов. Разработчики Устава ООН, пережившие две мировые войны и явившиеся очевидцами цепи предпосылок и событий, породивших Лигу наций, а впоследствии приведших к ее гибели, в основу концептуальных положений Устава ООН безусловно заложили проведенный анализ причин этих войн и того, что требуется для предотвращения еще одного глобального конфликта[15]. Таким образом созданное на основе Устава ООН новое международного права, стало в корне отличаться от «старого», регулировавшего международные отношения так называемых «цивилизованных народов», признававшего право на войну, аннексии, неравноправные договоры...»[16]. Не надо забывать о том, что устав ООН был принят еще, когда атомным оружием не обладала ни одна страна мира. Появление же ядерного оружия и установление системы ядерного сдерживания практически исключило возможность возникновения крупной международной конфронтации, а следовательно - третьей мировой войны, так как результатом такой войны может быть только уничтожение всего человечества. В связи с этим в последние десятилетия основная потребность обнаружилась в механизмах обеспечения международного мира и безопасности, ориентированных в первую очередь на локальные конфликты. Сегодня главной проблемой являются внутренняя нестабильность различных политических режимов, интернационализация гражданских войн, этнические конфликты (такие как ситуация на Кипре, в Ливии, в Западной Сахаре).

«В период после Второй мировой войны», - как пишет О.Н. Хлестов, «возникло около 90 вооруженных конфликтов, и подавляющее их большинство, порядка 80%, это внутренние вооруженные конфликты, происходящие в пределах государства на гражданской, национальной или религиозной почве, для предотвращения которых ООН не предназначалась»[17].

                  Появились такие, относительно новые, масштабные проблемы, создающие реальную угрозу международному миру и безопасности, как международный терроризм и наркобизнес, трансграничные экологи­ческие проблемы, нищета, различные эпидемии, голод, а в связи с этим и появление в мире около 18 миллионов беженцев и 30 миллионов перемещенных лиц[18]. Все это приводит к появлению безвременных кризисных, с точки зрения мира и безопасности, зон во всем мире (таких как Сомали, Афганистан, Ирак, Палестина, Ливия).

                  «Политическая картина послевоенного мира после создания ООН кардинально изменилась. Если в момент учреждения из 51 -го государства-основателя только 4 были государствами Африки и 8- Азии, то сейчас в Организации более 50 африканских и 40 — азиатских государств. Это в свою очередь дает веские основания для большого числа стран ставить вопрос о несправедливом геогра­фическом представительстве в Совете Безопасности.

                  С момента создания ООН произошли масштабные геополитические изменения (на так называемой «великой шахматной доске»[19]). Уже нет существовавшего после второй мировой войны идеологического и политического противостояния между Востоком и Западом, прекратили свое существование ряд крупных и влиятельных многонациональных государств, таких как СССР, Чехословакия и Югославия, а США стали де-факто лидером современного однополярного миропорядка. Наряду с этим развитие экономики и демократии позволили выйти на мировую арену государствам - новым потенциальным супердержавам, экономическая и технологическая мощь которых представляет сегодня особое значение для решения важнейших международных проблем, в их числе такие страны как Индия, Бразилия, Китай. Существенное значение имеют и общеевропейские интеграционные процессы. Именно за последние пятьдесят лет на территории Европы создано единое экономическое, отчасти, и единое политическое пространство. Характеризуемые в соответствии с Уставом как «враждебные государства» — Япония и Германия перестали быть агрессорами и объективно входят в восьмерку наиболее влиятельных стран мира.

                  «Мир быстро изменяется, и ООН необходимо постоянно перестраиваться, чтобы соответствовать тем задачам, которые перед ней стоят»[20]. Однако практически никакие объективные изменения международной жизни не отразились на деятельности и структуре ООН, не повлекли должных изменений ее Устава.

Рядом исследователей приводятся и другие факторы «кризиса» ООН и Совета Безопасности. По результатам работы группы восемнадцати (образованной ГА в 1986 г.) в качестве факторов кризиса ООН были определены следующие обстоятельства:

                  кризис многосторонности, отсутствие соответствующей полити­ческой воли государств-членов;

                  отсутствие эффективного руководства (в данном случае это было связано с необходимостью усиления роли генерального секретаря);

                  некоторые структурные недостатки (в частности, в работе Секре­тариата)[21].

По оценке Американской ассоциации содействия ООН основных причин нынешнего кризиса ООН две, это:

                  неопределенность роли ООН в мире, ее неспособность к пересмотру своей роли в ответ на происшедшие в мире изменения;

                  ее неспособность к пересмотру своей роли в ответ на происшед­шие в мире изменения[22].

В качестве существенных изменений международной жизни, на ко­торые ООН должна была отреагировать реформами. Ассоциация опре­деляет следующие:

                  рост национализма - с одной стороны, и невозможность нацио­нальных правительств решать своими силами внутренние проблемы — с другой;

                  глобализация мировой экономики посредством ГАТТ, МВФ, Всемирного банка и других международных структур;

                  изменения в структуре власти: вытеснение системы союзов, сис­темой би или моно-полярности главным образом путем ядерного сдерживания;

                  более чем трехкратное увеличение численности членов ООН;

                  основная часть конфликтов переместилась за рамки тех форм, ко­торые предусматривались Уставом ООН. Это, в первую очередь, граж­данские войны, войны между одной сверхдержавой и страной третьего мира, террористические акции и т.д.;

                  возникновение угроз глобального масштаба, связанных с пробле­мами окружающей среды;

                  постоянное наличие в мире значительного числа бездомных и пе­ремещенных лиц.

В действительности со всеми этими проблемами пришлось столк­нуться Совету Безопасности за последние более чем пятьдесят лет. И именно эти проблемы и объективные факторы международной жизни в большей или меньшей степени рассматриваются многими исследовате­лями как обусловившие современный кризис Совета Безопасности[23].

Как было рассмотрено выше, проблемы, связанные с созданием и функционированием Совета, имели место еще до подписания Устава ООН. Таким образом, если следовать этой логике, кризис ООН начался еще до рождения этой организации. C.B. Шатуновским-Бюрно, в частности, отмечается, что «можно много говорить о несовершенстве работы Совета Безопасности и о его ошибках и промахах, однако несколько разрешенных серьезных международных конфликтов, в числе которых можно гражданскую войну в Камбодже, конфликт в Новой Гвинее и еще несколько успешно проведенных операций, свидетельствует о его вполне бесспорных достижениях»[24].

Все вышеперечисленные факторы не являются свидетельствами кризиса, но, несомненно, характеризуют современную ситуацию вокруг Совета Безопасности, как требующую реформирования в условиях современного развития международного сообщества. Об этом свидетельствует также высказывания члена Комиссии международного права ООН, российского юриста-международника И. И. Лукашука, по мнению которого если и есть какие-то кризисные моменты в деятельности ООН, «то это моменты развития ООН, а не упадка»[25].

Таким образом, к моменту создания ООН история уже имела, и во многом не­удачный, опыт работы международной организации подобного характера - Лиги Наций. В связи с этим, государства-основатели, и в первую очередь СССР, США, Великобритания и Франция, еще при подготовке Устава пы­тались максимально преодолеть те недостатки, которые привели к кризи­су Совета Лиги наций. Основным таким недостатком являлось установ­ление международных отношений с позиции силы, осуществления агрес­сий против независимых государств с «молчаливого согласия» Совета Ли­ги наций, при невозможности каких-либо эффективных действий с его стороны. В связи с этим в Уставе появились положения, касающиеся ВИЖ, принудительных действий по решению Совета Безопасности в от­ношении агрессора, четко определялись полномочия Совета Безопасности при угрозе миру и актах агрессии.

При рассмотрении Устава ООН на конференции в Сан-Франциско структура, состав и процедура принятия решений в Совете Безопасности были одними из основных вопросов дискуссии. Еще тогда были заявлены актуальные и сегодня предложения об увеличении числа постоянных чле­нов, введения процедуры их выборности на Генеральной Ассамблее, ро­тации непостоянных членов Совета Безопасности. Эти и многие другие вопросы были разрешены при подписании Устава ООН, однако далеко не единодушно.

За более чем полувековую историю Совет Безопасности столкнул­ся с такими проблемами, как появление ядерного оружия, международный терроризм, этнические конфликты, глобальные геополитические измене­ния, в том числе более чем в три раза увеличение количества членов орга­низации и др. К сожалению, все эти объективные изменения международ­ной жизни не отразились ни на структуре, ни на составе, ни на принципах работы Совета. Но говорить о кризисе Совета Безопасности необоснован­но, - однако, необходимость его реформирования очевидна.

Глава 2. Основные направления реформирования Совета Безопасности ООН

§ 1. Проблема изменения структуры Совета Безопасности

Как отмечалось в докладах Рабочей группы на Генеральной Ассамблее, в процессе согласования выявилось общее настроение членов ООН расширить состав СБ с целью повышения его эффективности, справедливого географического представительства государств. Однако за все время существования Рабочей группы, а также Специальной комиссии по Уставу, общего мнения по характеру и объемам реформы добиться так и не удалось. На основании материалов Рабочей группы[26] можно составить общую картину о специфике позиций всех участвующих в этой группе стран. На основании анализа этих позиций видно, что основные дискуссии, а, в конечном счете, препятствия по согласованию общей позиции, лежат в сфере обсуждения рада определенных предложений, касающихся реформы состава СБ. Таковыми являются следующие проекты-предложения: