Поставка товаров для государственных нужд

Аналогичные нормы содержатся в других законах и иных правовых актах, регулирующих указанную сферу отношений. Например, ст. 1 Федерального закона "О закупках и поставках сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для государственных нужд" определяет закупку как форму организованного приобретения государством продукции у товаропроизводителей, а соответствующую поставку — как форму организованных договорных отношений. Тем самым подчеркивается, что предметом правового регулирования здесь выступает целенаправленная управленческая деятельность государства в сфере обеспечения федеральных государственных нужд. Все эти положения объективно предопределяют необходимость использования адми-нистративно-правовых элементов при регулировании рассматриваемых отношений.

 Таким образом, деятельность субъектов в сфере закупок товаров для госу-дарственных нужд на основе государственного контракта носит целенаправленный характер. Цели такой деятельности прямо определены в законодательстве: закупка (поставка) продукции для решения задач жизнеобеспечения, обороны и безопасности страны, создания особого запаса материальных ценностей для реализации федеральных и региональных целевых программ. То есть цели государственных контрактов в отличие от обычных гражданско-правовых договоров имеют публично-правовой характер и не являются коммерческими.

Разумеется, при заключении государственных  контрактов контрагенты государства (изготовители, поставщики, посредники), будучи коммерческими юридическими лицами, преследуют и свои цели, в  том числе получение прибыли. Однако они не являются приоритетными (определяющими), поскольку цель государственных контрактов заключается прежде всего в обеспечении общегосударственных (либо региональных или местных), то есть публичных, интересов.

Важнейшая особенность государственных контрактов состоит в том, что на стороне государственного заказчика выступают публично-правовые образования (Российская Федерация, ее субъекты), реализующие свои функции через уполномоченные органы. Согласно п. 1 ст. 3 ФЗ "О поставках продукции для федеральных государственных нужд" ими могут быть: федеральный орган исполнительной власти, федеральное казенное предприятие, государственное учреждение. Для этой цели созданы специализированные организации ("Росконтракт", "Росхлебопродукт"). Полномочия государственного за-казчика могут передаваться другим юридическим лицам.

Необходимо отметить, что государственный  заказчик как сторона государственного контракта обладает особым правовым статусом. Выступая от имени Российской Федерации либо ее субъектов, государственный заказчик реализует задачи и функции, которые носят публичный характер. В связи с этим существует мнение, что в тех случаях, когда стороной государственного контракта является само государство в лице своих федеральных органов исполнительной власти, оно выступает как особое частное лицо, равноправное с другими участниками договора⁴.

Действительно, участие Российской Федерации и ее субъектов в  гражданских правоотношениях на равных условиях предусмотрено в  главе 5 Гражданского кодекса. Однако можно  согласиться с К. Чернышевым, который  по этому поводу замечает, что предполагаемое равенство государственных образований и частных лиц в гражданском обороте не означает их фактического равенства⁵.

Государственный заказчик наделен  особыми полномочиями, необходимыми для реализации публичных интересов. И эта позиция законодателя в  последнее время усиливается. Так, в п. 3 ст. 3 ФЗ "О поставках продукции для федеральных государственных нужд" говорится, что государственным контрактом могут быть предусмотрены контроль со стороны государственного заказчика за ходом работ по выполнению государственного контракта, оказание консультативной и иной помощи поставщику без вмешательства в оперативно-хозяйственную деятельность последнего.

В ст. 13 ФЗ "О государственном  материальном резерве" закреплено, что федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий управление государственным резервом и являющийся одновременно заказчиком, выдает поставщикам, хранящим материальные ценности у себя, обязательные для исполнения указания на выпуск этих материальных ценностей конкретным получателям.

Государственный заказчик наделен правомочием в одностороннем порядке вносить в заключенный государственный контракт изменения либо прекращать его действие без обращения в суд, что предполагается Гражданским кодексом относительно обычных гражданско-правовых договоров (ст. 450, 451). Такие действия возможны даже при добросовестном исполнении поставщиком своих обязанностей, если совершение их направлено на обеспечение общественных (публичных) интересов.

Подобные положения содержатся в п. 4 ст. 5 ФЗ "О поставках продукции  для федеральных государственных нужд", п. 4 ст. 8 ФЗ "О закупках и поставках сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для государственных нужд".

Однако в рассматриваемых случаях  закон возлагает на государственного заказчика обязанность возместить поставщику из средств соответствующих (федеральных, региональных) бюджетов в полном объеме убытки, а также уплатить штрафные санкции, если это предусмотрено на данный случай условиями государственного контракта.

На стороне государственного заказчика, как уже отмечалось, могут выступать не только государственные органы исполнительной власти, но и коммерческие и некоммерческие юридические лица. Для них гражданское законодательство предусмат-ривает различные основания ответственности. Субъ-екты предпринимательской деятельности несут ответственность по своим обязательствам независимо от вины (ст. 401 ГК). Устанавливая ответственность государственного заказчика за причиненные поставщику убытки, законодатель не учитывает эти особенности.

Например, в ФЗ "О поставках продукции для федеральных государственных нужд" говорится о возмещении государственным заказчиком убытков в соответствии с действующим законодательством (п. 4 ст. 5), а в ФЗ "О закупках и поставках сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для государственных нужд" — о полном возмещении причиненных по вине государственного заказчика убытков в соответствии с действующим законодательством (п. 4 ст. 8).

 В связи с этим Высший  Арбитражный Суд РФ пояснил,  что ответственность к предприятию-заготовителю, которому переданы функции государственного заказчика, применяется с учетом его вины. Основанием для такого подхода служит то обстоятельство, что предпринимательская деятельность в данном случае совмещается с функциями организации, выполняющей поручение государства по обеспечению закупок продукции для государственных нужд19.

Выполнение контрагентом государственного заказчика своих обязательств обеспечивается императивно установленными штрафными  санкциями значительных размеров. Например, в случае невыполнения в установленный срок государственного контракта по объему продукции поставщик уплачивает неустойку в размере 50 процентов от стоимости недопоставленной продукции, причем такая неустойка взыскивается до фактического исполнения обязательств с учетом недопоставленного ко-личества продукции в предыдущем периоде поставки (п. 3 ст. 5 ФЗ "О поставках продукции для федеральных государственных нужд").

Как правило, штрафные санкции с  поставщика государственный заказчик взыскивает в бесспорном порядке, что  также отражает особенности их вза-имоотношений и указывает на особый правовой статус государственного заказчика. В одностороннем порядке, например, взыскиваются штрафные санкции за просрочку поставки, недопос-тавку, несвоевременный возврат материальных ценностей в государственный резерв, несвоевременное выполнение указаний федерального органа исполнительной власти, управляющего государственным резервом.

Показательно, что и российское законодательство (ст. 130 УК РСФСР 1922 года) включало в себя уголовно-правовые санкции за неисполнение обязательств по государственным подрядам и поставкам при условии, если будет доказан "заведомо злонамеренный характер неисполнения договора или иные заведомо недобросовестные по отношению к государству действия", что кара-лось лишением свободы на срок не менее двух лет с конфискацией части имущества. Если же был доказан явно злостный характер этих деяний и они сопровождались предварительным соглашением между агентами казны и ее контрагентами, наказание могло быть повышено до высшей меры наказания с конфискацией имущества.

Процесс заключения государственных  контрактов также имеет характерные  особенности, отличающие контракт от обычного гражданско-правового договора.

Таким образом, можно сделать вывод  о том, что государственный контракт не является обычным гражданско-правовым, предпринимательским договором. Выявленные особенности государственного контракта позволяют рассматривать его как гражданско-правовой договор, включающий в себя отдельные административно-правовые (публичные) элементы, что свидетельствует о его комплексном характере.

2.3. размещение заказов на закупку товаров для государственных нужд

Формирование контрактных отношений  по закупке товаров для государственных  нужд как сложный и длящийся процесс  включает в себя деятельность органов государственного управления и хозяйствующих субъектов по формированию государственных заказов, их размещению и заключению на этой основе государственных контрактов.

Таким образом, размещение государственных  заказов необходимо рассматривать как предварительную стадию, предшествующую стадии заключения государственного контракта.

Эта стадия включает в себя целый  комплекс действий как со стороны  государственного заказчика, так и  со стороны хозяйствующих субъектов  — потенциальных поставщиков (исполнителей), осуществляющих предпринимательскую деятельность по производству товаров (приглашение к участию в предварительном отборе, конкурсе, заявка на участие в указанном отборе или конкурсе, запрос ценовых котировок и т. д.). Порядок и способы их совершения определяются в общих чертах ст. 527 ГК, более подробно — Федеральным законом от 6 мая 1999 года № 97-ФЗ "О конкурсах на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд"; Положением об организации закупки товаров, работ и услуг для государственных нужд, утвержденным Указом Президента РФ от 8 апреля 1997 года22; Порядком закупки и поставки продукции для федеральных государственных нужд, утвержденным постановлением Прави-тельства РФ от 26 июня 1995 года № 594 (с учетом изменений и дополнений, внесенных постановлениями от 1 июля 1997 года № 778, от 18 февраля 1998 года № 216).

Как правило, эти действия носят  характер односторонних гражданско-правовых сделок. Такой вывод основан на следующем: во-первых, совершая их, государственный заказчик и потенциальный поставщик распоряжаются своими гражданскими правами; во-вторых, такие действия порождают правовые последствия в виде возникновения прав для стороны, которой сделка адресована, а также обязанностей для стороны, их со-вершившей, и т. п. Совершая соотнесенные друг с другом действия юридического характера, указанные субъекты своей автономной волей как бы "приводят в движение за-кон". Одновременно такие действия являются инструментом правового воздействия. Регулирующий потенциал названных действий (сделок) создается за счет внесения с их помощью организационных моментов в процесс взаимодействия субъектов при размещении государственных заказов.

Такие сделки должны быть внешне выражены и закреплены в письменной форме (ст. 7 ФЗ "О конкурсах…"; пп. 13, 38, 51 Положения об организации закупки товаров…). Следовательно, обмен документами, уведомлениями, решениями и другими ма-териалами, направляемыми государственным заказчиком (орга-низатором конкурса) и поставщиками (участниками конкурса) друг другу, должен осуществляться в форме, обеспечивающей запись содержания сообщения.

Но для рассматриваемых сделок недостаточно факта внешнего выражения  и закрепления воли лица, совершающего сделку. Необходимо, чтобы волеизъявление последнего было воспринято лицом (или лицами), которому сделка адресована.

Размещению государственных заказов  предшествует предварительный отбор  поставщиков, целесообразность проведения которого определяется государственным  заказчиком. В процессе отбора выявляются поставщики (ис-полнители), квалификация которых будет соответствовать требованиям, необходимым для исполнения госу-дарственного контракта. Для этого государственный заказчик должен разработать комплект документации о предварительном отборе, включающий инструкции о подго-товке и представлении заявок на участие в отборе, краткое изложение основных условий государственного контракта, сведения о документах, которые могут быть представлены поставщиком в подтверждение своей квалификации, порядок и сроки представления заявок на участие в отборе, а также иные требования, указанные в ст. 11 ФЗ "О конкурсах…".

Обоснованным следует считать  установление пределов в праве государственных  заказчиков на получение информации для удостоверения квалификации поставщиков. Предоставление указанной информации не должно нарушать прав поставщиков на защиту их интеллектуальной собственности, а также иных прав, охраняемых законом. Не допускается установление требований, носящих дискриминационный характер в отношении категорий поставщиков или их квалификации, если это не предусмотрено федеральными законами или указами Президента РФ.

Государственный заказчик привлекает поставщиков к участию в предварительном  отборе путем опубликования соответствующего извещения в средствах массовой информации, в том числе в официальном издании уполномоченного органа испол-нительной власти. Такое извещение следует рассматривать как одностороннюю сделку, создающую для организатора конкурса обязанность совершить действия по предварительному отбору поставщиков. Однако эта обязанность носит условный характер, поскольку ее принудительное исполнение возможно лишь при представлении поставщиком заявки на участие в таком отборе.