По архивным данным*(67), введенным
в научный оборот, в частности,
С.И.Якубовской*(68), расширенная Конституционная
комиссия работала с 8 по 16 июня
1923 г. И на ее первом заседании
дискутировался вопрос о том,
именовать ли Декларацию и
Договор об образовании СССР
Конституцией СССР. Комиссия решила
не предрешать вопрос о том,
как именовать союзный Основной
закон - Договором или Конституцией.
Однако на последнем заседании
16 июня 1923 г. было принято постановление
комиссии, в котором говорилось,
что Декларация и Договор об
образовании СССР составляют
Основной закон (Конституцию)
СССР.
Текст Конституции, подготовленный
Комиссией, был обсужден и одобрен
на пленуме ЦК РКП(б) в июне
1923 г. На 2-й сессии 6 июля 1923 г. ЦИК
СССР постановил: Основной закон
(Конституцию) Союза Советских
Социалистических Республик утвердить
и немедленно ввести в действие*(69).
И даже постановлением Президиума
ЦИК от 3 августа 1923 г. этот день
- 6 июля - был признан "днем праздничным
на всей территории Союза ССР"*(70).
Однако в постановлении ЦИК
от 6 июля 1923 г. предусматривалось
внести принятый ЦИК текст
Конституции на утверждение II
съезда Советов СССР, что тот
и сделал 31 января 1924 г.*(71). Поэтому
она и вошла в историю как
Конституция СССР 1924 г.
Такие союзные органы как ЦИК
и Президиум ЦИК, как уже
можно было видеть, стали функционировать
сразу после создания СССР. С
принятием Конституции в июле
1923 г. приступили к работе Правительство
и другие государственные органы
Союза ССР. ЦИК СССР образовал
Правительство СССР во главе
с В.И.Лениным - СНК. 17 июля 1923 г.
состоялось первое заседание
СНК. Постановлениями ЦИК СССР
от 6 июля 1923 г. СНК поручалось
образовать Совет труда и обороны
Союза ССР в целях успешного
и быстрого решения вопросов,
связанных с хозяйственным восстановлением
и обороной СССР, а также реорганизовать
Госбанк РСФСР в Госбанк СССР,
учредить ЦСУ СССР*(72).
Во второй половине 1923 г. принимались
важные, приближавшиеся по значению
к конституционным, акты по
статусу новых союзных органов.
В частности, 12 ноября 1923 г. ЦИКом
СССР были утверждены "Положения"
о ЦИК*(73), о СНК*(74), о народных
комиссариатах Союза ССР*(75); 23 ноября
1923 г. Президиум ЦИК принял "Положение"
о Верховном Суде Союза ССР
(при котором состояла прокуратура
СССР)*(76).
Конституцию СССР 1924 г., формально
говоря, составили краткая преамбула,
Декларация и Договор об образовании
Союза ССР. Но преамбула весьма
кратка и лишь провозглашает,
что Декларация и Договор составляют
Основной Закон (Конституцию)
СССР.
Декларация стала разделом первым
Конституции. Она не претерпела
существенных изменений по сравнению
с текстом 1922 г.
Разделом вторым Конституции
стал Договор об образовании
СССР, который был существенно
дополнен по сравнению с текстом
1922 г. Достаточно сказать, что
в тексте Договора, утвержденном
I-м съездом, было 26 статей, в вошедшем
в Конституцию тексте - 72 статьи.
Этот раздел состоял из 11 глав:
о предметах ведения верховных
органов власти Союза ССР; о
суверенных правах союзных республик
и о союзном гражданстве; о
съезде Советов Союза ССР; о
ЦИК СССР; о Президиуме ЦИК
СССР; о СНК СССР; о Верховном
Суде Союза ССР; о народных
комиссариатах Союза ССР; об
Объединенном Государственном Политическом
Управлении (наследник ВЧК - С.Л.);
о союзных республиках; о гербе,
флаге и столице СССР.
Как уже можно было видеть,
новое государство имело весь
необходимый набор своих органов.
Верховным органом власти Союза
ССР являлся съезд Советов,
а в период между съездами -
ЦИК, состоявший из Союзного
Совета и Совета Национальностей.
Двухпалатная структура высшего
органа власти с того времени сохранилась
до конца существования Союза ССР.
Очередные съезды, согласно Конституции,
созывались ЦИКом один раз
в год, внеочередные - по собственному
решению ЦИК, по требованию
Союзного Совета, Совета Национальностей
или же по требованию двух
союзных республик. Делегаты на
съезд избирались на губернских
съездах Советов, а в республиках
без губернского деления - на
съездах Советов республик. Съезд
составлялся из представителей
городских Советов и Советов
городских поселений (по расчету
1 депутат на 25 тыс. избирателей)
и представителей губернских
съездов Советов (по расчету
1 депутат на 125 тыс. жителей).
Съезд избирал Союзный Совет
из представителей союзных республик
пропорционально населению каждой
(всего 414 членов). А Совет Национальностей
образовывался из представителей
союзных и автономных республик
(по 5 от каждой) и от автономных
областей (по 1 от каждой). Состав
Совета Национальностей в целом
утверждался съездом Советов
СССР.
ЦИК работал в сессионном порядке,
очередные сессии созывались
его Президиумом три раза в
год. ЦИК можно рассматривать
как главенствующий орган в
законотворчестве. Он издает кодексы,
декреты, постановления и распоряжения,
объединяет работу по законодательству
и управлению, определяет круг
деятельности Президиума ЦИК
и СНК СССР. Все декреты и
постановления, определяющие общие
нормы политической и экономической
жизни СССР, а также вносящие
коренные изменения в существующую
практику государственных органов
СССР, должны вноситься на рассмотрение
и утверждение ЦИК СССР.
Президиум ЦИК по Конституции
- высший законодательный, исполнительный
и распорядительный орган власти
Союза ССР в период между
сессиями ЦИК.
СНК СССР - Правительство - являлся
исполнительным и распорядительным
органом ЦИК, образовывался последним
и был ответствен как перед
ним, так и перед Президиумом
ЦИК. Народные комиссариаты СССР
делились на две группы: общесоюзные
(единые для всей страны) и объединенные
- когда в республиках имелись
одноименные комиссариаты, выполнявшие
задания союзных комиссариатов
(впоследствии такие органы управления
стали называться союзно-республиканскими).
С самого начала на союзном
уровне была создана разветвленная
система правоохранительных (в том
числе и карательных) органов.
Высшим органом правосудия стал
Верховный Суд СССР. Наряду с
этим Верховный Суд выполнял
функции конституционного правосудия
и контроля. К его ведению относились
вынесение заключений по требованию
ЦИК СССР о законности тех
или иных постановлений союзных
республик с точки зрения Конституции
(ст. 43 п. "в"), разрешение судебных
споров между союзными республиками
(ст. 43 п. "г"). Учреждалась должность
Прокурора Верховного Суда СССР.
В "целях объединения революционных
усилий союзных республик по
борьбе с политической и экономической
контрреволюцией, шпионажем и
бандитизмом" при СНК учреждалось
ОГПУ (ст. 61 Конституции), имевшее своих
уполномоченных при СНК союзных
республик.
При создании Союза ССР и
конституционном оформлении нового
государственного устройства одним
из острейших, ставший предметом
споров и борьбы центра и
республик, явился вопрос о
соотношении компетенции Федерации
и ее субъектов. Сопоставление
Договора 1922 г. и соответствующих
частей Конституции 1924 г. свидетельствует
о том, что за короткий период
сторонники концентрации важнейших
полномочий на союзном уровне
одержали победу. Так, именно к
ведению Союза ССР Конституция
отнесла следующие ключевые вопросы:
определение отраслей промышленности
и отдельных промышленных предприятий,
имеющих общесоюзное значение, установление
общесоюзных налогов и доходов,
разрешение дополнительных налогов
и сборов на образование бюджетов
союзных республик, руководство
транспортным делом, внешней торговлей,
международные отношения, не говоря
уже об организации и руководстве
Вооруженными Силами.
Конституция 1924 г. не определяла
компетенции союзных республик.
В краткой главе второй - об
их суверенных правах и союзном
гражданстве (его установление -
также одно из новшеств Конституции)
- признавалось наличие суверенитета
у союзной республики, который
"ограничен лишь в пределах,
указанных в настоящей Конституции,
и лишь по предметам, отнесенным
к компетенции Союза". Вне этих
пределов, гласила Конституция, каждая
союзная республика осуществляет
государственную власть самостоятельно.
СССР охраняет суверенные права
республик. За каждой из союзных
республик сохранялось право
свободного выхода из Союза,
причем для изменения, ограничения
или отмены статьи, закреплявшей
это положение, требовалось согласие
всех республик, входивших в
СССР. Республики имели свои конституции,
в которые надлежало вносить
изменения в соответствии с
союзной Конституцией. Для граждан
республик устанавливалось единое
союзное гражданство.
В девятой главе - "О союзных
республиках" - Конституция СССР
фиксировала уже сложившуюся
в них систему органов власти
(Съезд - Центральный Исполнительный
Комитет - Совет Народных Комиссаров).
При этом состав СНК республик
определялся исчерпывающим образом,
что не оставляло республикам
никакой свободы маневрирования
и жестко соответствовало разделению
компетенции между СССР и его
субъектами. Правительство республики
включало в себя: председателя
СНК, заместителей председателя,
председателя ВСНХ, народных комиссаров
земледелия, финансов, продовольствия,
труда, внутренних дел, юстиции, рабоче-крестьянской
инспекции, просвещения, здравоохранения,
социального обеспечения, а также с правом
совещательного или решающего голоса
- по решению ЦИК республик - уполномоченных
наркоматов СССР по иностранным делам,
военным и морским делам, внешней торговли,
путей сообщения, почт и телеграфов. Причем
наркоматы республик, подчиняясь ЦИК и
СНК республик, осуществляют в своей деятельности
директивы соответствующих наркоматов
СССР (ст. 67-68 Конституции).
Основной Закон 1924 г. имел конкретную
цель - отразить природу и структуру
СССР. Это прямо сказалось на
содержании Конституции. Она исходила
из существовавшего в республиках
(а следовательно, и в целом
по стране) социально-экономического
положения, статуса граждан. Но
сама Конституция СССР 1924 г. данных
вопросов не касалась. Они нашли
отражение в конституциях союзных
республик, новые редакции или
тексты которых были утверждены
в период 1925-1931 гг. Конечно, на
содержании этих конституций
в существенной степени отразился
факт вхождения республик в
состав Союза ССР.
Конституция РСФСР была принята
11 мая 1925 г. XII Всероссийским съездом
Советов*(77). В значительной мере
новый текст аналогичен, а то
и идентичен с текстом Конституции
1918 г. Но есть и определенные
новшества в структуре и содержании.
Например, вместо прежних раздела
первого, которым была "Декларация
прав трудящегося и эксплуатируемого
народа", и раздела второго
- Общие положения Конституции
РСФСР - текст 1925 г. имеет один
раздел I ("Общие положения"), представленный
главой первой. В нем объявляется,
что эта Конституция исходит
из названной Декларации и
из основных начал Конституции
1918 г. и имеет своей задачей
гарантировать диктатуру пролетариата
в целях подавления буржуазии,
уничтожения эксплуатации человека
человеком и осуществления коммунизма
(ст. 1).
Конституция объявляет (ст. 3), что
РСФСР входит в состав СССР
и передает ему полномочия, отнесенные
к ведению органов Союза, согласно
ст. 1 Конституции СССР.
Ко времени принятия Конституции
в стране уходили в прошлое
революционные эйфория и фразеология,
упиравшие на передачу собственности
и власти народу, и более ощутимой
становилась перспектива огосударствления
соответствующих общественных отношений.
И это, конечно, отразилось
на ряде конституционных положений.
К примеру, во включенной в
Конституцию 1918 года "Декларации"
говорилось, что частная собственность
на землю отменяется, весь земельный
фонд объявляется "общенародным
достоянием" и передается "трудящимся";
также объявлялись "национальным
достоянием" леса, недра и воды
общегосударственного значения
и др. Конституция 1925 г. четко
говорит о том, что вся земля,
леса, недра, воды, а равно фабрики
и заводы, железнодорожный, водный
и воздушный транспорт и средства
связи составляют "собственность
рабоче-крестьянского государства"
на основах, определяемых особыми
законами Союза ССР и верховными
органами РСФСР (ст. 15).
Конституция РСФСР 1918 г. не
определяла конкретных полномочий
Всероссийского съезда Советов
и ВЦИКа, ограничиваясь общими
положениями. Поскольку РСФСР
стала союзной республикой в
составе СССР, понадобилось сказать
подробнее о компетенции указанных
органов. Поэтому в Конституции
1925 г. появился раздел II "О предметах
ведения Всероссийского съезда
Советов и Всероссийского Центрального
Исполнительного Комитета".