Бюрократия

    На  основе имеющихся данных можно предположить, что коррупция в государственных  органах имеет тенденцию не только к разрастанию, но и к институционализации  и легализации. Имея возможность  устанавливать регуляции, не предусмотренные законодательством, государственные структуры зачастую строят свои внутренние структуры и процедуры таким образом, чтобы иметь возможность взимать всевозможные дополнительные доходы от деятельности различного рода в виде сборов, пошлин, а также теневых выплат. 

    §3. Противодействия коррупции

    Одним из факторов эффективности технологий борьбы с коррупцией в органах  государственной власти, на наш взгляд, является эффективная правовая база государственной службы. Неслучайно в Указе Президента РФ от 19 ноября 2002 г. №1336 "О федеральной программе "Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003-2005 годы)" (далее - Федеральная программа) предусмотрено, что одним из главных направлений реформирования государственной службы Российской Федерации является создание комплексной нормативно-правовой основы регулирования государственной службы Российской Федерации.

    В самой Федеральной программе  подчеркивается необходимость проведения экспертизы существующей законодательной  и нормативно-правовой базы государственной службы, приведения ее в соответствие со сложившимися общественными отношениями и новыми экономическими условиями, решения следующих проблем правового обеспечения государственной службы:

    - наличие пробелов и противоречий  в законодательстве Российской Федерации о государственной службе, в том числе противоречий между соответствующими нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации и федеральными нормативными правовыми актами;

    - несоответствие социального и  правового положения государственного служащего степени возлагаемой на него ответственности;

    - неразработанность законодательных  механизмов взаимосвязи государственной  и муниципальной службы.

    Учитывая  вышесказанное, необходимо вернуться  к вопросу о понятии "государственная  гражданская служба". Данный вопрос является чрезвычайно сложным и многоаспектным. Проблемы государственной службы изучаются многими науками: юридическими, философскими, политическими, социологическими, психологическими, кадроведческими и другими. Каждая из них имеет свой предмет, свой понятийный аппарат. В то же время государственная служба как наука является целостной системой, которая объединяет предмет, цели, принципы, методы регулирования. Это создает значительные сложности в разграничении предметов каждой из указанных выше наук. Их особенности позволяют формировать различные, порой конкурирующие между собой идеи, противостоящие друг другу подходы. В настоящее время не выяснено достаточно определенно понятие государственной службы.²²

    Согласно  Концепции реформирования системы государственной службы Российской Федерации (далее - Концепция), утвержденной Президентом Российской Федерации 15 августа 2000 г. (раздел II), "государственная служба является комплексным - публичным, социальным, правовым, организационным - институтом по обеспечению выполнения государственными служащими функций государства, а также деятельности органов государственной власти…".

    Федеральный закон "Об основах государственной  службы Российской Федерации" (далее - ФЗ №119) ранее определял: "Под  государственной службой в настоящем Федеральном законе понимается профессиональная деятельность по обеспечению полномочий государственных органов" (абз. 1 п. 1 ст. 2). Тот же подход к определению понятия "государственная служба" предусмотрен и законами о государственной службе субъектов РФ1.

    Согласно  ст. 5 Федерального закона №58 от 27 мая 2003г. "О системе государственной службы Российской Федерации" (далее - ФЗ №58) и ст. 3 Федерального закона №79 от 27 июля 2004 г. "О государственной гражданской службе Российской Федерации" (далее - ФЗ №79), государственная гражданская служба РФ - это вид профессиональной деятельности граждан РФ на должностях государственной гражданской службы РФ по обеспечению исполнения полномочий федеральных государственных органов, государственных органов субъектов РФ, лиц, замещающих государственные должности РФ, и лиц, замещающих государственные должности субъектов РФ.

    В Федеральной программе отмечается, что ее целью является: "…повышение эффективности государственной  службы в целом, ее видов и уровней, оптимизация затрат на государственных служащих и развитие ресурсного обеспечения государственной службы". 

    Для достижения этой цели необходимо решить следующие задачи:

    - создание условий для оптимального  организационно-правового обеспечения  государственной службы;

    - определение обязанностей, полномочий  и мер ответственности государственных  служащих на основе должностных  (служебных) регламентов;

    - внедрение новых методов планирования, финансирования, стимулирования и  оценки деятельности государственных служащих, рациональное использование ресурсов в системе государственной службы;

    - обеспечение открытости государственной  службы в интересах развития  гражданского общества и укрепления  государства;

    - применение эффективных методов  подбора квалифицированных кадров  для государственной службы, оценки  результатов служебной деятельности  государственных служащих, а также создание условий для их должностного (служебного) роста;

    - реализация программ подготовки  кадров для государственной службы  и профессионального развития  государственных служащих;

    - внедрение механизмов выявления  и разрешения конфликта интересов на государственной службе, а также законодательного регулирования профессиональной этики государственных служащих;

    - создание оптимальных материально-технических  условий для эффективного функционирования  государственной службы и исполнения государственными служащими своих должностных (служебных) обязанностей;

    - обеспечение развития системы  управления государственной службой.

    Для решения этих задач необходимо использовать и правовые средства. Неслучайно в  Федеральной программе одним  из этапов ее реализации на 2003-2005 гг. определена разработка нормативно-правовой базы системы государственной службы.

    Государственная служба - это не только разновидность  профессиональной деятельности, это  и отношения, которые являются предметом  соответствующего правового регулирования, "…связанные с поступлением на государственную гражданскую службу Российской Федерации, ее прохождением и прекращением, а также с определением правового положения (статуса) федерального государственного гражданского служащего и государственного гражданского служащего субъекта Российской Федерации" (далее также - гражданский служащий). В ФЗ №119 об этом говорилось частично в преамбуле: "Настоящий Федеральный закон устанавливает правовые основы организации государственной службы Российской Федерации (далее - государственная служба) и основы правового положения государственных служащих Российской Федерации (далее - государственных служащих)" и косвенно в ст. 4 "Законодательство Российской Федерации о государственной службе": поскольку, если есть соответствующее законодательство, то есть и предмет его регулирования.

    Учитывая  специфику данного вида профессиональной деятельности (прежде всего она связана  с публичным характером труда  гражданских служащих, с обеспечением управления в обществе, бюджетным финансированием и т.д.), для данных лиц устанавливались ранее в ФЗ №119 и устанавливаются сейчас в ФЗ №79 соответствующие обязанности гражданских служащих (ст. 15); ограничения, запреты, связанные с государственной гражданской службой (ст. 16, 17); требования к служебному поведению (ст. 18); дополнительные, по сравнению с Трудовым кодексом РФ (далее - ТК РФ), требования при поступлении на государственную гражданскую службу (ст. 21, 22), при ее прохождении (гл. 9) и прекращении (гл. 6). Несоблюдение гражданскими служащими установленных законодательством ограничений, согласно ст. 14 ФЗ №119 (ст. 57-59 ФЗ №79), являются основаниями для привлечения указанных лиц к соответствующему виду ответственности, вплоть до прекращения государственной службы (пп. 3 п. 2 ст. 25 ФЗ №119, п. 13, 14 ст. 33 ФЗ №79).

    Вместе  с тем, для гражданских служащих установлены и дополнительные, по сравнению с ТК РФ, гарантии, льготы, которые являются компенсацией за соответствующие  ограничения, запреты и т.д. Соответствующие  ограничения и гарантии для государственных служащих являются особенностями правового регулирования их труда как отдельных категорий работников. Возможность установления данных особенностей предусмотрена ТК РФ: ч. 5 ст. 11, ст. 252. Соответствующие правовые нормы устанавливают дополнительные по сравнению с другими работниками правила (ст. 251 ТК РФ) и должны действовать только для указанных лиц. Данные ограничения и гарантии являются элементами их правового статуса.

    Важно отметить, что государственная служба - это не только система соответствующих правоотношений, но и форма реализации гражданами (государственными служащими) публичного права - на участие в управлении делами государства, и частного права - на труд, закрепленного Конституцией РФ (ст. 32, 37). К сожалению, этот аспект термина "государственная служба" не был предусмотрен в ФЗ №119, также не предусмотрен и в ФЗ №79. Это противоречит международному правовому опыту (в частности, Франции). Учитывая, что в Конституции РФ (ст. 2) сказано: "Человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства" (это относится и к государственным служащим), представляется целесообразным закрепление этого аспекта в статье 1 ФЗ №79.

    Конституция РФ предусматривает возможность  ограничения прав граждан, но только федеральными законами и в строго определенных случаях (ч. 3 ст. 55). Данные ограничения не являются дискриминацией в сфере труда для данных лиц, так как определены свойственными данному виду труда требованиями, установлены указанными федеральными законами (ч. 3 ст. 3 ТК РФ). Вместе с тем важно отметить: для того чтобы гражданскими служащими соблюдались установленные законодательством ограничения и льготы, в том числе правовые, должны реализовываться установленные государством соответствующие гарантии, в том числе правовые.

    Однако, как показывает практика применения законодательства о гражданской  службе, не все вышесказанное учитывается  и в нормотворческой деятельности, и на этапе исполнения правовых норм.

    Существуют  и некоторые проблемы, связанные  с реализацией соответствующих  нормативных правовых актов о  гражданской государственной службе.

    Поскольку ограничения, запреты на гражданской  службе, как отмечалось ранее, связаны  только с гражданским служащим, то очень важно точно определить данных субъектов. Однако в Указе Президента РФ "О мерах по укреплению дисциплины в системе государственной службы" №810 от 6 июня 1996г. (далее - Указ Президента РФ №810) говорится и о "должностных лицах", и о "работниках…", и о "чиновниках", но не все они относятся к государственным служащим. А это связано с серьезными правовыми последствиями для указанных лиц, вплоть до увольнения за однократное грубое нарушение дисциплины, поэтому необходимо четкое определение соответствующих субъектов в правовых нормах.

    Понятие "государственный служащий" (ст. 3 ФЗ №119) связано с понятием "государственная  должность государственной службы", а оно - с соответствующим Реестром… (ст. 1 ФЗ №119). Однако не все служащие, деятельность которых связана по своему содержанию с государственной службой, являются государственными служащими, т.к. их должности нет в указанном Реестре.

    В Концепции "Реформирование системы  государственной службы Российской Федерации", утвержденной 15 августа 2001г. Президентом Российской Федерации, было предусмотрено, что государственная гражданская служба может осуществляться в отдельных государственных учреждениях и организациях, выполняющих функции государственного управления, в соответствии с указами Президента Российской Федерации или законами субъектов РФ.

    В ФЗ №79 предусмотрено, что государственные  служащие исполняют полномочия только в государственных органах. Таким  образом, мы видим, что в данном законе, в отличие от Концепции, не предусмотрено, чтобы государственное учреждение выполняло функцию управления. Однако некоторые государственные учреждения продолжают эту функцию выполнять. К сожалению, соответствующие работники не являются государственными служащими, и к ним не могут быть применены соответствующие нормы.

    Согласно  ФЗ №119 (ст. 1), лица, замещающие должности  по техническому обеспечению, не являются государственными служащими (перечень таких должностей был предусмотрен постановлением Правительства РФ от 21 июля 1997г. №912). Однако в некоторых субъектах РФ, в частности в Ханты-Мансийском автономном округе, перечень должностей, которые относятся к должностям по техническому обеспечению (он установлен постановлением Губернатора Ханты-Мансийского автономного округа от 9 июня 1998 г. №245 "Об упорядочении оплаты труда и социальной защищенности труда служащих, занимающих должности, не отнесенные к государственным должностям, и осуществляющих техническое и иное обеспечение деятельности государственных органов"), не соответствует федеральному. Так, к ним относятся юристы, бухгалтер, начальник отдела кадров и т.д. Таким образом, данные лица исключены из статуса государственных служащих, а следовательно, к ним не могут быть применены соответствующие правовые нормы.

    Положения отдельных Указов Президента Российской Федерации не соответствуют действующему законодательству. Так, в Указе №810 предусмотрена такая мера ответственности, в том числе и за несоблюдение соответствующих ограничений, как понижение в должности. Однако это противоречит ТК РФ (ст. 72). И в случае индивидуального трудового спора государственного служащего такой перевод был бы признан незаконным, а это связано с выплатой разницы в денежном содержании, с компенсацией морального вреда за счет средств соответствующего бюджета.