Бюрократия

Глава 2.Бюрократия и её роль в государственном управлении

§1.Теория организаций, объяснение феномена бюрократии 

      Начать рассмотрение вопроса  феномена бюрократии необходимо  с определения понятия организация. Формальная организация - это, пособ организованного построения на основе социальной формализации связей, статусов и норм. Под социальной формализацией он понимает «целенаправленное формирование стандартных, безличных образцов поведения в правовых, организационных и социокультурных формах» выделяет следующие основные элементы формальной организации: Разделение труда, возникающее в результате необходимой специализации и выступающее в виде системы должностей, каждая из которых дополняет другую, при этом, в идеале, должности не дублируют друг друга. Должностные позиции образуют определенную иерархическую структуру, которая в то же время является структурой власти. Система коммуникаций, т.е. средства и каналы, обеспечивающие прохождение деловой информации как «сверху вниз» (передача приказов, указов, распоряжений, заданий), так и «снизу вверх» (отчеты подчиненных), а также по горизонтали (обмен мнениями, консультации). Различные регуляторы, нормирующие и планирующие деятельность данной социальной организации (нормы и образцы служебного поведения, программы деятельности, принципы и формы стимулирования, принуждения и вознаграждения). Рассматривая структуру формальной организации, он приводит выделенные в структуре предприятия типы: линейная организация, функциональная организация и штабная организация. Формализация социальной системы может осуществляться двумя путями: во-первых, легализация уже естественно сложившегося состояния, это так называемый «рефлексивный» способ формализации; во-вторых, разработка программы (специального проекта, плана работы и т.д.), в соответствии с³ которой в дальнейшем осуществляется организация той или иной социальной системы, это уже «конструкторский» способ формализации. Все формальные организации имеют специальный административный аппарат, основная функция которого заключается в координировании действий членов организации в целях ее сохранения. Крайняя степень развития формальной организации, выражающаяся в максимальной стандартизации внутри организации с целью повышения эффективности организационного механизма, превращает ее в бюрократическую систему. Понятие бюрократия (от франц. bureau - бюро, канцелярия и греч. kratos - власть, сила) буквально переводится как власть канцелярии. Сущность бюрократии заключается в нарастающем отчуждении исполнительной власти, ее концентрации в руках чиновников, которые всячески стремятся избежать или ослабить демократический контроль за своей деятельностью. Большой вклад в разработку проблем бюрократии внес М.Вебер, он очень высоко оценивал роль бюрократии, рассматривал ее как необходимую форму общественного порядка и эффективной социальной организации и считал, что без нее невозможен технический, технологический, организационный прогресс. М.Вебер сформулировал основные признаки идеального типа бюрократической системы. В идеальном виде бюрократия, по его мнению, представляет собой наиболее эффективную машину управления, основанную на строгой рационализации. В то же время ему принадлежит ряд верных мыслей относительно опасности, к которой может привести усиление бюрократии в формальных организациях и в обществе в целом. Высказанная М.Вебером точка зрения относительно роли бюрократии в формальной организации и обществе была подвергнута основательной критике, но в последние десятилетия наблюдается возврат к его идеям, своеобразная их модернизация. 

§2.Исторические типы бюрократии, Российский тип 

      Обратимся к истории вопроса.  Специалисты обычно выделяют  три-четыре основных типа бюрократии в истории развития общества: патриархальную, восточную, рациональную (Веберовскую) и «отзывчивую», которая с трудом формируется сейчас в цивилизованных странах Запада. В России бюрократия долгое время сохраняла и, к сожалению, продолжает сохранять многие черты патриархального типа. Что такое российская бюрократия в прошлом? Лучший ответ на этот вопрос дает, на мой взгляд, бессмертное произведение Н.В.Гоголя «Ревизор». Основные черты ее стиля управления, собственно, две: 1) служу своему начальнику; 2) обществу, гражданам служу в той мере и таким образом, как этого хочу я сам. При такой организации государственной службы на объективность, компетентность, справедливость, деловитость чиновника рассчитывать не приходится: сроков рассмотрения дел не существует, порядок делопроизводства и подведомственность крайне неопределенны, а главное - во всем господствует произвол, личное усмотрение решающего вопрос с непременными спутниками -взятками, вымогательством, протекцией. Исход дела решает не правота человека, не объективные обстоятельства, а его статус, богатство, связи, ловкость, умение «задобрить» нужную персону. Патриархальная система имела и некоторые достоинства. Так, если просителю удавалось установить с должностным лицом личный контакт и возникали не холодные, деловые, а теплые, почти дружеские отношения, то проситель мог без формальных проволочек решить свое дело. Но недостатки явно преобладали. В качестве альтернативы патриархальной системе постепенно стала складываться иная, современная форма решения текущих государственных дел, которой в идеале присущи такие черты, как компетентность; ведение дел бесстрастными исполнителями в полном соответствии с законодательством; упорядоченность делопроизводства; свобода от субъективных влияний. Словом, организация государственной службы современного типа предполагает господство общеобязательных⁴ регламентированных процедур, исполнение которых не должно зависеть от того, кто именно и по отношению к кому их выполняет. Все равны перед единым порядком. Унификация становится гарантией против недостатков конкретных людей и возможных злоупотреблений. Такова концепция рациональной бюрократии, как ее сформулировал М.Вебер. По Веберу, основные характеристики бюрократии сводятся к следующему: 1) бюрократическая юрисдикция четко зафиксирована нормативным образом: 2) иерархическая организация бюрократической структуры основана на твердо установленных принципах должностной субординации; 3) вся формальная внутриорганизационная деятельность (распространение информации, принятие решений, директивы и т.п.) осуществляется в форме письменных документов, подлежащих последующему хранению; 4) все должностные лица должны быть хорошими специалистами в области администрирования, компетентными не только в сфере собственных должностных обязанностей, но и в области норм, правил и процедур деятельности бюрократической организации в целом. Технически, по М.Веберу, это самая совершенная форма организации государственной службы. Ее превосходство проявляется в четкости, быстроте, компетентности, преемственности, единстве, субординации, стабильности, относительной дешевизне и, наконец, безличном характере деятельности. «Идеологической» основой веберовской модели были три постулата: 1) бюрократия одинаково эффективно служит любому политическому «хозяину», не вмешиваясь при этом в его компетенцию; 2) это наилучшая из всех возможных форм организации; 3) важнейшее ее достоинство - эмансипация от субъективных человеческих влияний на принятие решений. Нет сомнения, что ⁵подход Вебера составил эпоху в административной науке и практике, стал фундаментальной основой теории управления в индустриальном обществе. И значение его до сих пор далеко не исчерпано. Но жизнь все же оказалась сложнее идеальных схем М.Вебера. Уже начиная с К.Маркса, исследователи часто отмечают у бюрократии развитых государств такие черты, как своекорыстие, корпоративность, формализм, карьеризм, притязание на монопольную компетентность, отношение к гражданам как «винтикам» безличной машины. И как общественный результат - перерождение рациональной бюрократии, фактическое отчуждение рядовых граждан от власти и управления. Как заявил в свое время В. Остром, один из наиболее авторитетных политологов современности, практическое воплощение в жизнь веберовского идеального типа «полностью развитой бюрократии» способно создать такую бюрократическую машину, при которой профессиональные бюрократы соединятся в цепи, а граждане превратятся в зависимые массы, в беспомощных «дилетантов» при своих политических «хозяевах». Господство полностью развитой бюрократии превратит все формы конституционного правления в равнозначные фикции. Единственной политической реальностью останется бюрократия.⁶ 

§3. Пути преодоления бюрократизма

    Поскольку в основе бюрократизма лежат экономические, организационные, политико-идеологические, социокультурные корни, необходимы изменения экономических, организационных, социальных, политических и других условий, способствующих обюрокрачиванию управленческих процессов. Успех борьбы с бюрократизмом в России определяется тем, по какому пути социально-экономического и политического развития пойдет страна, насколько быстро и в каких масштабах будут реализованы идеи демократии, свободы и социальной справедливости, как будут осуществлены принципы демократической самоуправляемости.

    Бюрократизм приобретает тем большие масштабы и влияние, чем авторитарнее политический режим. Демократизация системы управления лишит бюрократизм благоприятной среды, тех "ниш", в которых он сейчас размножается и благоденствует. При этом борьбу с бюрократизмом следует рассматривать в широком контексте демократического обновления, недопустимо ее сведение к обличению бюрократического стиля управления, к антибюрократическим кампаниям и механическим реорганизациям аппарата управления.

    Освобождаясь  от ошибок и перехлестов прежней системы, люди нередко впадают в другую крайность - вседозволенность, не знающую границ. Демократия - это не вседозволенность, а порядок, основанный на самоконтроле общества, гражданской зрелости и высокой культуре людей, особенно занятых в аппарате органов государственной власти.

    Успешной  борьбе с бюрократизмом могут  и должны способствовать система  социального оппонирования чиновничеству  и социальный контроль за деятельностью  аппарата в целом. Однако социальное оппонирование ни в коем случае не следует толковать как нечто антиаппаратное. Без аппарата нет и не может быть ни одного органа управления, без него - анархия, хаос. Но управление нельзя доверять лишь одному аппарату. Необходимо сочетание демократического государственного управления с действенными механизмами социальной саморегуляции. Опыт (и положительный, и отрицательный) показывает, что повышение эффективности государственного управления практически невозможно, если оно не дополняется, не уравновешивается "разумными" механизмами социальной саморегуляции, стимулирующими гражданскую активность и общественный контроль. Такой системой социального оппонирования государственной власти призвано стать формирующееся в нашей стране гражданское общество с развитой системой саморегуляции.

    В сфере государственного управления работают люди, занятые сложным, специфическим видом умственного труда - управленческим трудом. Из его особенностей вытекают и особые требования к управленческим кадрам, в частности, компетентность (знание профессии), деловитость (умение вести дело), сочетание научного и административного подходов, организованность, высокая порядочность и ответственность.

    По  мнению большинства респондентов, нынешним государственным служащим в значительной степени свойственен бюрократический  стиль работы. 27% опрошенных отмечают, что чиновники действуют в импровизационном стиле, который присущ тем, кто не имеет серьезной профессиональной подготовки и кто привык поступать под воздействием эмоций, без учета возможных последствий принятия решений для коллективов и общества в целом.

    Непрофессионализм чиновников порождается, во-первых, отсутствием  научной системы работы с кадрами  во всех звеньях государственного организма, диктатом назначенчества; во-вторых, во многом сохраняющимся сегодня бюрократическим подходом к кадрам; в-третьих, тем, что до последнего времени невостребованными по большому счету оказываются компетентность, профессионализм, хорошие знания в области экономики, права, социологии, управления персоналом и культурологии. Переходное общество с его малоэффективными системами защиты аппарата от недостойных не сделало еще категорического заказа на профессионалов. Более того, на волне демократизации в аппарат попало немало аутсайдеров прошлого, честолюбивых фразеров, стремящихся, используя власть, урвать себе кусок побольше. Страна же нуждается в новом поколении профессионалов-управленцев современной формации, причем с зачетом всей структуры должностей как по их уровням, так и по содержанию деятельности. При этом речь идет о дифференциации работников-управленцев не только по занимаемым должностям разного уровня в разных звеньях аппарата, а прежде всего по их деловым и личностным качествам, по тому, какие свойства своей души вкладывают они в работу, чем руководствуются в жизни.

    Повышение эффективности работы аппарата может быть достигнуто за счет повседневного внедрения научной организации, механизации и автоматизации управленческого труда, создания в коллективах атмосферы, где все борются за "высшее качество". При этом выделим три направления. Первое - применение вычислительной техники и автоматизированных систем управления. Второе - использование средств оргтехники для сбора, обработки, составления, копирования, размножения, хранения, поиска и пересылки документов. Третье - создание служб психологического сопровождения управления. Наибольший эффект достигается при сочетании этих направлений.

    Бюрократизм не может не проявляться в развитой системе управления, в которой  субъект и объект управления в  той или иной мере отделены друг от друга, где субъект управления специализируется и профессионализируется. Каждый государственный служащий в той или иной мере бюрократ. Но отсюда вовсе не следует, что для уничтожения бюрократизма необходимо уничтожить государственную службу, профессиональный аппарат власти или управления. Такая идея ошибочна и малопродуктивна. Выход лежит в другой плоскости поиска. В этой связи необходимо выделить проблематику бюрократии и бюрократизма в специальный раздел теории управления для более глубокого их анализа.

    Реформирование  системы государственной службы Российской Федерации как приоритетное направление государственной политики в области государственного строительства  является важнейшей частью административной реформы, осуществляется в ее рамках и проводится в тесной взаимосвязи с военной реформой, реформой судебной системы и другими реформами. Предложения по реформированию системы государственной службы РФ направлены на:

приведение  государственной службы в соответствие со сложившимися общественными отношениями, новыми экономическими условиями, создание целостной системы государственной службы;

разграничение функций и полномочий государственных  органов, их подразделений, а также  их рационализацию;

формирование  разных типов государственных органов  на основе выполняемых ими функций с применением к ним разных методов планирования, финансирования и оценки деятельности;

разработку  эффективных механизмов кадровой политики на государственной службе;

создание  нормативной правовой основы регулирования  государственной службы Российской Федерации.

    Реформирование  системы государственной службы следует проводить по следующим  направления:

    1. Упорядочение функций и структур  органов государственного управления, формирование регламентов деятельности  органов управления, их подразделений и сотрудников; выработка типовых положений о федеральных органах исполнительной власти и их структурных подразделениях, оптимизация сети подведомственных органам государственной власти учреждений и предприятий.

    Например, возможен переход к трехуровневой системе федеральных органов власти (аппарат Правительства РФ - министерство - служба / агентство / надзор), что позволит четко определить сферы ответственности органов исполнительной власти и оптимизировать их состав и механизмы функционирования.

    При этом каждый тип органов государственного управления имеет свои специфические функции: министерство занимается выработкой государственной политики и координацией деятельности государственных агентств, служб и надзоров, действующих в соответствующей сфере (примерами министерств могут служить министерства финансов, юстиции, обороны); службы - это органы, оказывающие услуги, связанные с реализацией властных полномочий государства и финансируемые исключительно за счет бюджета либо установленных законом обязательных платежей хозяйствующих субъектов и населения (служба судебных приставов, налоговая служба, таможенная служба); надзоры - органы, реализующие контрольные функции государства по отношению к хозяйствующим субъектами и населению; агентства - органы, оказывающие государственные услуги как за счет бюджетных средств, так и на платной основе (примерами агентств могут служить авиационно-космическое агентство, статистическое агентство).