Бюрократия

§3. Социальная опасность коррупции 

    В социальном плане, исходя из повсеместного  и всеобъемлющего ¹⁴проявления реальных фактов коррупции, становится очевидным, что она стала частью нашей не только общей, но и духовной, профессиональной, массовой, материальной, нормативной и иной другой культуры. Духовной культуре коррупция формирует в сознании людей определенное мировоззрение, соответствующие взгляды, установки, ценностные ориентации, направленные на стяжательство, накопительство, корысть, ведущие к духовной деградации не только личности, но и целой нации. В массовой культуре коррупция отражает наиболее распространенный, типичный способ бытия и мышления, не требующий высокой самоотдачи, жертвенности на благо общества, государства. В материальной культуре, культуре общественного производства и профессиональной культуре – коррупция формирует тот способ производства, устанавливает тот его уровень, который не требует высокого профессионализма, а значит и его развития. В нормативной культуре она становиться образцом, нормой поведения практически для большинства населения. В политической культуре коррупция формирует нужную для узкого круга лиц политическую идеологию, не совпадающую с интересами всего общества, создавая конфликты интересов, ценностей целых социальных групп населения. При социологическом подходе видно, что корни коррупции, как и преступности в целом, лежат не столько в экономической плоскости, как это вполне обоснованно представляют ряд ученых, особенно по отношению к организованной преступности, а в самой культуре как отражении сущности общественного бытия, общественной жизнедеятельности той или иной нации, общества, государства в конкретных исторических условиях. При таком ¹⁵подходе культура является основой цивилизации, а коррупционная культура, то есть культура, пораженная коррупцией и другими деструктивными социальными явлениями подобного рода, во многих случаях становится ее “могильщицей”, как об этом свидетельствует история многих цивилизаций. Коррупция вечна, как сама преступность, Коррупция – это всегда слабость государства. В современной России сложилось так, что, оказывается “брать можно, но осторожно и понемногу”. При таком положении коррупция на определенном этапе своего развития начинает разъедать, как коррозия металл, самые основы общества и государства. Она становится нормой, а это уже патология. Если патология претендует на норму, то коррупция просто убивает весь социальный организм, как раковая опухоль убивает биологический организм. При такой постановке вопроса коррупция – это уже не просто проблема национальной или общественной безопасности. В правовом государстве, строительство которого закреплено Конституцией РФ, коррупция является частью правовой культуры, которая сама является частью, и весьма существенной общечеловеческой культуры. В соответствии с всеобщим законом в философии о взаимности связей между явлениями и процессами от уровня развития правовой культуры зависит уровень развития всей культуры, как и, наоборот, от уровня общественной культуры зависит уровень правовой культуры. По тем же законам социальной организации коррупция приобретает черты организованной преступной деятельности высокоорганизованных формирований. Она осуществляется: а) продуманно, б) организациями, в) с распределением криминальных ролей, г) конспиративно, д) с созданием необходимых условий, в том числе путем лоббирования того подхода к борьбе с коррупцией, который фактически не меняет действительность. Такая “борьба” с коррупцией, то есть ее имитация, как и преступностью в целом, может и не изменить реальность, но гиперборьба это сделать может. Одним из проявлений такой лжеборьбы является нажива по известному принципу: “Кому война, а кому мать родная”. Недаром Нильс Кристи “Борьбу с преступностью как индустрия” сделал названием своей книги. Под этим лозунгом разрешаются не только экономические, но и политические проблемы, удовлетворяются всевозможные интересы и потребности. Более того, в современном обществе главная опасность преступности состоит не в преступлениях, а в том, что борьба с преступностью может столкнуть общество на тоталитарный путь развития”, - пишет Кристи в своей книге. Можно с определенной долей уверенности сказать и наоборот, что демократия, как политический режим, исключает расцвет коррупции, как организованного социального явления, как части правовой и общечеловеческой культур. Таким образом, борьба за демократию является главным, определяющим направлением в борьбе с засильем коррупции.  
 
 

Глава4. Коррупция на стадиях формирования и функционирования

    государственного  механизма современной России 

    Анализ  российского законодательства показывает, что в настоящее время¹⁶

не существует возможности привлечения к должной  юридической ответственности государственных служащих, занимающихся иной оплачиваемой деятельностью, помимо государственной службы, что создает благоприятные условия для развития коррупции. К коррупционным проявлениям, определяемым как злоупотребления публичным статусом, следует относить коррупционный лоббизм, протекционизм, олигополию, непотизм. Их природа, механизмы воздействия на общественные отношения и связь с другими социальными явлениями до конца не изучены, а общность признаков не позволяет относить их к правонарушениям. Коррупционные формы-злоупотребления публичным статусом формально не определены существующим правом и фактически находятся вне его поля. Коррупционный лоббизм. Согласно общепринятой точке зрения, лоббизм представляет собой возможность оказывать давление на процесс принятия решений органами власти. Такой возможностью обладают различные управляющие социальные группы, что характеризует лишь видимую сторону данного явления. Более полное представление о нем можно получить, исследовав его внутреннее содержание и механизм действия. В. Лепехин справедливо считает, что такие социальные группы не просто оказывают давление на процесс принятия решений, но в некоторых случаях фактически контролируют его. Это утверждение наиболее соответствует истине, так как гармонично вписывается в систему условий существования управляющих социальных групп. Привилегированное общественное положение, обладание политической и экономической властью позволяет им лоббировать свои интересы. При этом лоббизм становится для них средством конвертации власти формальной в ¹⁷фактическую. Процесс лоббирования приобретает аномальный (коррупционный) характер вследствие придания ему антисоциальной ориентации, подкрепленной властью. В этом случае он становится одной из форм коррупции. По этому поводу один из теоретиков современного корпоративизма английский политолог А.Ковсон обозначил четкую взаимосвязь между корпоративным взаимодействием коррупционеров и политическим режимом, где корпоративное взаимодействие представляет собой особый социально-политический процесс. В этом процессе организации, представляющие монополизированные функциональные интересы, вступают в политические отношения с государственными структурами по общественно-политическим вопросам и обеспечивают представительство интересов, а также реализацию принятых решений. Таким образом, коррупционный лоббизм как одна из форм проявления коррупции, представляет собой не только возможность оказывать давление на процесс принятия решений, но и выполняет для управляющих социальных групп контрольную функцию за протекающими в обществе процессами. К нему следует относить следующие деяния: оказание неправомерного предпочтения физическим и юридическим лицам при подготовке и принятии решений; использование служебного положения для воздействия на средства массовой информации в целях рекламы и извлечения прибыли и т.д. Говоря о лоббизме как форме коррупции, следует отметить, что не все лоббирующие группы представляют собой корпоративные объединения участников коррупционных отношений. Современными исследованиями выделяется несколько основных групп лоббистов по институционально-функциональным признакам, к которым можно отнести социальных, экономических, региональных и политических лоббистов. Первую группу нельзя рассматривать как участников коррупционных отношений, так как преследуемые ими цели носят предметно-социальную направленность и не связаны с корпоративными интересами управляющих социальных групп. К ним можно отнести лоббистов-отраслевиков - шахтеров, профсоюзных работников, работников сельского хозяйства и образования и т.д. Все остальные могут объединяться в процессе достижения узкокорпоративных интересов и могут быть прямо вовлечены в политические процессы, т.к. обладают реальной политической и экономической властью. Олигархия как одна из форм коррупции. Аристотель считал, что "олигархия - такой вид государственного устройства, при котором должности занимают люди состоятельные, по количеству немногочисленные"'. Моисей Островский представлял олигархию в несколько иной плоскости. В своей работе "Демократия и организация политических партий", говоря о теории олигархизации, он отмечал, что в каждой партии власть находится в руках партийного аппарата, а следовательно, партии, независимо от навязываемой идеологии, неизбежно приобретают недемократический характер. Действительно, анализируя приведенные точки зрения и расширив содержащиеся в них представления, нетрудно убедиться, что олигархический тип согласования интересов управляющих социальных групп тесно связан с политической (государственной) властью и собственностью. В современных условиях это проявляется в сращивании политических и бюрократических групп с элитами бизнеса. Образовавшийся симбиоз получил одновременный доступ в сердцевину политической системы и к капиталам "теневой экономики", что позволяет воплощать глобальные экономические проекты вне государственного контроля. Особенность олигархической формы коррупции заключается в ее внутренней структуре, где отсутствуют корпоративные формы самоорганизации - нет отдельных ¹⁸корпоративных групп или партий интересов. Эта форма отличается внутренней монолитностью. Власть для нее становится и партией и корпорацией. Олигархия всегда стремится к стабильности после бурного процесса формирования, что обусловлено ее стремлением сохранить привилегированное положение в системе власти и управления, укрепить свою экономическую базу практикой. В отличие от лоббизма, олигархизация оказывает влияние на органы государственной власти через неформальные каналы и не требует создания официальных союзов и ассоциаций. Это, скорее, внутреннее лобби, являющееся частью управленческой системы. В России сформирован именно демократически оформленный авторитарный режим, характеризующийся монополизацией сфер социальной деятельности, созданием условий, провоцирующих дефицит в экономике и способствующих легальному отмыванию денег, отвлечением сил общества и общественного мнения на второстепенные проблемы. Эти условия привели к появлению в России группы "олигархов", т.е. людей, монопольно владеющих огромными состояниями, тесно связанных с исполнительной и законодательной ветвями власти и оказывающих самое непосредственное влияние на политические и экономические процессы, происходящие в нашем обществе. Не являясь официально уполномоченными лицами на осуществление государственных и общественных функций, они, тем не менее, фактически обладают общественным положением, свойственным статусу публичного лица. Последним примером сращивания крупного капитала и исполнительной власти в России является избрание известного "олигарха" Р.Абрамовича губернатором Чукотского автономного округа. Протекционизм как самостоятельная форма коррупции обладает сложной природой. Соотнося протекционизм и право, можно с достаточной степенью уверенности говорить о том, что данное проявление коррупции, скорее, представляет собой злоупотребление публичным статусом, чем правонарушение. Правда, в ряде случаев он прямо запрещен нормативными актами (например, в нашей стране, находясь на государственной службе, запрещается состоять в прямом непосредственном подчинении лицам, состоящим в родстве).

    Протекционизм как злоупотребление публичным  статусом многолик, зачастую скрытен  и, как правило, распространен практически  во всех органах государственной  власти. Наиболее ярким его примером является феномен "своей команды". Обычно пытаются представить его главную положительную сторону - внутреннюю сплоченность создаваемого коллектива, основанную на личной преданности определенным взглядам и принципам. В действительности, в соотношении между положительными и отрицательными моментами наблюдается перевес в пользу последнего. Зачастую "смена команд" приводит к однозначно отрицательному результату, сопровождающемуся противостоянием в рамках органа власти между старыми и новыми работниками, оттоком профессиональных специалистов, исчезновением устойчивых моральных принципов для всех служащих и т.д. Данное проявление протекционизма является наиболее высокоразвитым, но он может выражаться в простых действиях, например, в виде разовых назначений или оказания помощи в решении отдельных вопросов и проблем. Предлагается относить к протекционизму вмешательство в деятельность государственных и негосударственных органов и организаций, сопряженное с использованием возможностей публичного статуса, участие в качестве поверенных физических и юридических лиц в государственных и негосударственных органах и организациях, необоснованное предоставление налоговых, таможенных и кредитных льгот хозяйствующим субъектам и т.п. Коррумпированность протекционизма проявляется в том случае, когда действия его участников - патронов и клиентов - сводятся лишь к созданию условий для удовлетворения только личных, групповых или корпоративных интересов, противоречащих интересам общества и государства. Среда распространения протекционизма разделяет его на бюрократический и политический. Первый связан со злоупотреблением публичным статусом внутри функционирующей системы органов государственной власти. Специфика второго определена правилами сложившейся политической системы. Рассматривая проблему бюрократического протекционизма как одно из проявлений коррупции, следует разграничить явления бюрократии и коррупции. Функционирование государственного механизма невозможно вне унифицированных, общеобязательных процедур, т.к. это может привести к произволу власти. В то же время деятельность бюрократии может приобрести социально вредный характер в случае превалирования бюрократических интересов над общественными. Таким образом, бюрократия, как средство рационализации государственного управления, бесспорно играет положительную социальную роль до тех пор, пока следует общественным интересам. О коррупции это сказать невозможно. Ее социальная роль всегда крайне отрицательна. В этой связи, первое отличие бюрократии от коррупции содержится именно в оценке ¹⁹социальной роли сравниваемых явлений.

    В то же время, можно говорить о том, что деятельность бюрократии, связанная с удовлетворением личных или корпоративных интересов, приобретает анти социальное значение и перерастает в коррупции. В этом случае коррупция и бюрократия обладают почти одним набором признаков: использование власти вопреки ее социальному назначению; приоритет личных и корпоративных интересов перед общественными; стремление к неправомерному использованию социальных благ и т.д. Однако, некоторые формы коррупции по субъектному составу отличаются от негативных бюрократических проявлений. Например, олигополия предполагает сращивание чиновников с представителями бизнеса. Здесь изменения в функционировании государственного механизма вызваны влиянием извне, в отличие от негативных бюрократических форм. Посредством возникающей связи, помимо представителей бюрократии, в круг субъектов, непосредственно влияющих на процесс принятия властных решений, включаются представители бизнеса. Аналогичная связь возникает в среде политической коррупции, где представители органов государственной власти объединяют усилия в достижении корпоративных целей с публичными лицами (политическими и общественными деятелями). Таким образом, второе отличие бюрократии от коррупции заключается в круге субъектов, участвующих в управлении социальными процессами.

    Несмотря  на имеющиеся отличия, было бы правильно  относить негативные формы проявления бюрократизма к коррупционным, в том числе и бюрократический протекционизм. 

    §1.Причины и условия возникновения и бурного роста коррупции в современной России 

    Вопрос  о причинах появления коррупции  давно обсуждается среди российских и западных исследователей. Определяя  их, они используют разные подходы, такие, как моралистический, функциональный и структурно - функциональный. Моралистический подход основан на негативной оценке социальной роли коррупции, которая подрывает доверие общества к системе управления, искажает государственную политику, приводит к социальной нестабильности. В такой ситуации закономерен вопрос о легитимности поведения участников коррупционных отношений. Представители такого подхода относят коррупцию к явлениям, ограничивающим доступ широких слоев общества к рычагам социального управления и распределения благ. Причины коррупции они видят в несовершенстве человеческой природы, низких моральных качествах участников коррупционных отношений и считают, что носитель власти, участвующий в социальном управлении, нуждается во внутреннем стержне, в регуляторе, имманентном сущности человека. Именно он сдерживает стремление использовать власть и связанные с нею возможности в целях наживы. Для них таким стержнем выступает моральное ограничение властвующего субъекта, выраженное в чувстве долга и чести. Долг представляет собой рациональное начало власти, определяющее ее возможные границы. Их нарушение делает власть иррациональной, превращает ее в буйство разнообразных инстинктов и страстей. Честь проявляется в соответствии властных отношений определенным канонам, в их способности подчиняться моральным принципам и правилам. Функциональный подход рассматривает коррупцию с позиции ее функциональной роли в системе социального управления. Его сторонники считают коррупцию отклоняющимся от устоявшихся норм и правил неформальным поведением, дополняющим в любом обществе формальные институты общественного управления. Российский политолог Г.А.Сатаров относит коррупцию к сложным социальным явлениям, корни которого кроются не столько в несовершенстве человеческого существа, сколько в несовершенстве устройства властных механизмов, в первую очередь, в сфере государственного присутствия в экономике'. Данный подход определяет закономерность между уровнем развития коррупции и политической системой общества. Из нее следует: чем больше концентрация власти в руках управляющей социальной группы, тем сильнее она коррумпирована. Связь коррупции с политическим режимом определяется характером реализации властеотношений в условиях сложившегося в обществе ²⁰соотношения политических сил и институтов. 
 

    §2. Проявления коррупции в российском государственном аппарате

    на  стадии его функционирования 

    Коррупция встречается на различных уровнях  властных структур и практически  во всех секторах государства. В России, как свидетельствуют исследования, практически нет государственных  структур, неподверженных коррупции. Согласно данным социологических исследований, к наиболее коррумпированным государственным органам относятся: таможенные и налоговые органы, ГИБДД и вообще правоохранительные органы, суды и прокуратура, организации, связанные с распределением имущества, собственности, природных ресурсов, электроэнергетика, вузы и др. Несколько менее коррумпированными признаны: армия и военные комиссариаты, министерство финансов, крупные государственные компании и банки, больницы и органы здравоохранения, местные органы управления.

    При получении паспорта, водительских прав, устройстве детей в престижные школы и т.д. граждане попадают в ситуацию, когда нужно заплатить взятку в среднем один-три раза в год. Для особой категории граждан - предпринимателей дача взятки является ежедневной реальностью, с которой связаны посещение налогового инспектора, СЭС, инспектора пожарной охраны, перевод квартиры в нежилой фонд, оформление грузов на таможне, участие в тендере и т.п. Чиновники, чаще среднего и нижнего уровня, несмотря на привилегированность своего положения, тем не менее, иногда также вынуждены, как все, давать взятки, оказывать "внимание" и взаимные услуги. Очевидно, коррупция также имеет место на высшем административном уровне при заключении крупных контрактов, распределении квот на импорт и регулировании естественных монополий. Вероятность поимки с поличным и наказания (как человека, предлагающего взятку, так и чиновника, получающего взятку) также влияет на уровень коррупции. Из результатов экономического анализа законов следует, что люди всегда взвешивают ожидаемые выгоды и возможные издержки (вероятность быть пойманным и наказанным), связанные с нарушением закона. Нарушители осознают малую вероятность быть уличенными или, в случае задержания с поличным, быть наказанными, так как они уверены в том, что сама система правосудия является коррумпированной. Вероятность коррупции особенно повышается, когда уровень заработной платы государственных служащих не сопоставим с уровнем заработной платы в частном секторе (например, чиновники низшего уровня таможенных органов). При мизерной оплате труда государственных служащих многие чиновники будут стремиться обеспечить для себя более высокий уровень жизни за счет незаконных вознаграждений. Увольнение с низкооплачиваемой государственной должности из-за коррупционных действий не является серьезным риском, если существует легальная возможность получить более высокооплачиваемые должности в частном секторе. Однако простое повышение оплаты труда государственным служащим не обеспечивает автоматического снижения уровня коррупции. Реформа оплаты должна быть включена как элемент в комплексную программу противодействия коррупции. В настоящее время формы коррупционных правонарушений не получили ²¹достаточного теоретического обоснования. Сегодня этот процесс еще находится в стадии становления. Условно можно выделить три группы причин коррупции: экономические; правовые; социально-нравственные. Среди экономических причин выделяются: крайне низкие зарплаты государственных служащих, сложная система прохождения разрешительных процедур, отсутствие прозрачности тендеров, нежелание или боязнь бизнесменов добиваться их прозрачности, неисполнение существующего законодательства, высокие налоги и отсутствие общественного контроля. Среди причин, касающихся государственно-правового регулирования: несовершенство законов, общая слабость органов государственной власти, попустительство властей по отношению к коррупции, круговая порука чиновников и неэффективность механизмов защиты государственной власти от коррупции. Среди социально-нравственных причин можно выделить: традиционный для нашей страны способ решения проблем, круговая порука взяткодателей и взяткополучателей, правовая неграмотность населения, преступное бездействие и нежелание граждан отстаивать свои права и, нередко, невозможность их реальной защиты при круговой поруке, царящей в государственных структурах. Важной причиной коррупции является и отсутствие реальной борьбы с этим явлением, несмотря на обилие широковещательных программ, и заявлений по этому поводу. Что касается усилий правоохранительных, судебных, финансовых органов, органов юстиции и других центральных органов, то грустная правда состоит в том, что эти организации составляют звено в общей цепочке коррупции, и антикоррупционные меры часто противоречат личным и групповым интересам работающих в них чиновников.