Бюджетный федерализм: проблемы и перспективы

Налоговые кредиты, отсрочки и рассрочки по уплате налогов и иных обязательных платежей полностью учитываются отдельно по доходам бюджетов, бюджетов государственных внебюджетных фондов и по расходам бюджетов, бюджетов государственных внебюджетных фондов, за исключением отсрочек и рассрочек по уплате налогов и иных обязательных платежей, предоставляемых в пределах текущего финансового года.

5. Принцип сбалансированности бюджета

Принцип сбалансированности бюджета означает, что объем предусмотренных бюджетом расходов должен соответствовать суммарному объему доходов бюджета и поступлений из источников финансирования его дефицита.

При составлении, утверждении и исполнении бюджета уполномоченные органы должны исходить из необходимости минимизации размера дефицита бюджета.

6. Принцип эффективности и экономности использования бюджетных средств

Принцип эффективности и экономности использования бюджетных средств означает, что при составлении и исполнении бюджетов уполномоченные органы и получатели бюджетных средств должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств.

7. Принцип общего (совокупного) покрытия расходов

Принцип общего (совокупного) покрытия расходов означает, что все расходы бюджета должны покрываться общей суммой доходов бюджета и поступлений из источников финансирования его дефицита.

Доходы бюджета и поступления от источников финансирования его дефицита не могут быть увязаны с определенными расходами бюджета за исключением доходов целевых бюджетных фондов, а также в случае централизации средств из бюджетов других уровней бюджетной системы Российской Федерации.

8. Принцип гласности

Принцип гласности означает:

1) обязательное опубликование в открытой печати утвержденных бюджетов и отчетов об их исполнении, полноту представления информации о ходе исполнения бюджетов, а также доступность иных сведений по решению законодательных (представительных) органов государственной власти, органов местного самоуправления;

2) обязательную открытость для общества и средств массовой информации процедур рассмотрения и принятия решений по проектам бюджетов, в том числе по вопросам, вызывающим разногласия либо внутри законодательного (представительного) органа государственной власти, либо между законодательным (представительным) и исполнительным органами государственной власти.

Секретные статьи могут утверждаться только в составе федерального бюджета.

9. Принцип достоверности бюджета

Принцип достоверности бюджета означает надежность показателей прогноза социально-экономического развития соответствующей территории и реалистичность расчета доходов и расходов бюджета.

              Таблица 2. Прогноз заложенных в федеральные законы о федеральном бюджете на соответствующие годы значений ВВП, инфляции, доходов и расходов и фактические их значения

Наличие точных макроэкономических и бюджетных прогнозов является одним из важнейших условий эффективной государственной экономической политики. Нереалистичные прогнозы вносят значительную неопределенность в процессы бюджетного финансирования и эффективность бюджетных расходов.

Оптимистичные проектировки бюджетных доходов могут приводить к кризисам бюджетного финансирования и хаотичному секвестированию расходов.

Заниженные прогнозы инфляции приводят к значительному отставанию запланированных в бюджете расходов от реальных потребностей, что в свою очередь порождает цепочку неплатежей и введение в оборот различного рода денежных суррогатов.

10. Принцип адресности и целевого характера бюджетных средств

Принцип адресности и целевого характера бюджетных средств означает, что бюджетные средства выделяются в распоряжение конкретных получателей бюджетных средств с обозначением направления их на финансирование конкретных целей.

Государственные внебюджетные фонды

Государственным внебюджетным фондом называют форму образования и расходования денежных средств, образуемых вне федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации. В российской практике государственные внебюджетные фонды созданы для реализации конституционных прав граждан на пенсионное обеспечение, социальное страхование, социальное обеспечение в случае безработицы, охрану здоровья и медицинскую помощь. В РФ государственными внебюджетными фондами являются:

1. Пенсионный фонд РФ;

2. Фонд социального страхования РФ;

3. Федеральный фонд обязательного медицинского страхования.

Проекты бюджетов государственных внебюджетных фондов рассматриваются в органах законодательной власти вместе с пакетом документов, представляемых одновременно с проектом федерального бюджета на соответствующий год. В соответствии с Бюджетным кодексом, федеральные законы, утверждающие бюджеты внебюджетных фондов должны утверждаться Федеральным Собранием одновременно с принятием федерального закона о федеральном бюджете.

Первые целевые внебюджетные фонды (в основном социальные) начали создаваться в РФ в начале девяностых. Формирование системы целевых внебюджетных социальных фондов было обусловлено необходимостью “разгрузить” государственный бюджет от значительной доли плохо финансируемых на тот момент социальных расходов.

Средства государственных внебюджетных фондов находятся в государственной собственности, не входят в состав бюджетов всех уровней и не полежат изъятию на цели, не предусмотренные законодательством.

Исполнение бюджетов государственных внебюджетных фондов осуществляется Федеральным казначейством РФ. Контроль за рациональным и целевым расходованием средств внебюджетных фондов осуществляет Министерство финансов РФ.

Пенсионный фонд РФ

Основная задача данного фонда – аккумуляция страховых взносов и расходование средств фонда на цели обязательного пенсионного законодательства.

Пенсионный фонд вместе со своими территориальными органами составляют единую централизованную систему органов управления средствами обязательного пенсионного страхования.

В соответствии с Федеральным законом “Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации” №167-ФЗ от 15.12.2001 бюджет Пенсионного фонда формируется за счет:

страховых взносов;

средств федерального бюджета;

сумм пеней и иных финансовых санкций;

доходов от размещения (инвестирования) временно свободных средств обязательного пенсионного страхования;

добровольных взносов физических лиц и организаций, уплачиваемых ими не в качестве страхователей или застрахованных лиц;

иных источников, не запрещенных законодательством Российской Федерации.

              Рисунок 2. Доходы бюджета Пенсионного фонда на 2003 год

Налоговые доходы бюджета Пенсионного фонда РФ на 2003 год в основном формировались за счет страховых взносов на обязательное пенсионное страхование на выплату страховой части трудовой пенсии и страховых взносов на выплату накопительной части трудовой пенсии.

В соответствии с ФЗ №167-ФЗ от 15.12.2001 в РФ для большинства предприятий применяются следующие тарифы страховых взносов:

              Таблица 3. Тарифы страховых взносов в Пенсионный фонд РФ для работодателей

Основную часть безвозмездных перечислений в доходах бюджета Пенсионного фонда на 2003 год составляли средства единого социального налога, поступающие из федерального бюджета.

Большая часть расходов бюджета Пенсионного фонда РФ приходится на выплаты по обязательному пенсионному страхованию. Часть средств Пенсионный фонд расходует на выплату пенсий по государственному пенсионному обеспечению, в которое входит выплата пенсий военнослужащим, выплата второй пенсии участникам ВОВ и др. платежи. Кроме того, из бюджета Пенсионного фонда выплачиваются пенсии и пособия за счет средств, передаваемых фонду Министерством труда и социального развития. К числу таких пенсий и пособий относят, например, пенсии, назначенные безработным досрочно. Еще одним направлением расходования средств Пенсионного фонда являются расходы на дополнительное пенсионное обеспечение, из которых выплачивают дополнительные пенсии летчикам судов гражданской авиации и работникам ядерного оружейного комплекса.

Фонд социального страхования

Фонд социального страхования действует как самостоятельное государственное некоммерческое финансово-кредитное учреждение. Управление Фондом возложено на Правление фонда и его председателя. Председатель и его заместители назначаются Правительством РФ.

Среди основных задач фонда:

обеспечение гарантированных государством пособий по временной нетрудоспособности, по беременности и родам, при рождении ребенка, на погребение, на санаторно-курортное оздоровление работников и членов их семей и др. цели государственного социального страхования;

участие в разработке и реализации государственных программ по охране здоровья работников, мер по совершенствованию социального страхования.

Основную часть доходов фонда с 2001 года составляют поступления от единого социального налога и взносы на обязательное социальное страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний.

              Таблица 4. Исполнение бюджета Фонда социального страхования РФ

Фонд обязательного медицинского страхования

Медицинское страхование является одной из форм социально защиты населения в случае утраты здоровья. Целью медицинского страхования - гарантия гражданам при возникновении страхового случая получения медицинской помощи за счет накопленных государством средств и финансирование профилактических мероприятий.

Фонд обязательного медицинского страхования (ФОМС) – источник в котором аккумулируются средства для осуществления медицинского обслуживания населения, предусмотренного медицинским страхованием.

Основным доходным источником ФОМС в 2003 году был единый социальный налог. Кроме того, доходы бюджета ФОМС составляют поступления от единого налога, взимаемого в связи с применением упрощенной системы налогообложения; единого налога на вмененный доход для отдельных видов деятельности и др.

              Таблица 5. Исполнение бюджета Федерального фонда обязательного медицинского страхования

Основную часть расходов ФОМС составляют расходы на выравнивание финансовых условий территориальных фондов обязательного медицинского страхования, которым принадлежит основная роль в финансовом обеспечении здравоохранения территорий. В число основных функций территориальных фондов входят аккумулирование средств на обязательное медицинское страхование, учет страховых взносов и платежей, контроль за их полным и своевременным перечислением плательщикам, финансирование программ обязательного медицинского страхования на территории.

Территориальные фонды обязательного медицинского страхования создаются по решению органов государственной власти субъектов РФ для финансирования территориальных программ обязательного медицинского страхования.

Целевые бюджетные фонды

Целевым бюджетным фондом, в соответствии с Бюджетным кодексом РФ, называют фонд денежных средств, образуемый в составе бюджета за счет доходов целевого назначения или в порядке целевых отчислений от конкретных видов доходов или иных поступлений и используемый по отдельной смете. Средства целевого бюджетного фонда не могут быть использованы на цели, не соответствующие его назначению.

Целевые бюджетные фонды создаются при формировании федерального бюджета на предстоящий финансовый год, действуют в течение года, после этого либо создаются вновь, либо прекращают свое существование.

Целевые бюджетные фонды появились в РФ в 1995 году, когда этот статус был закреплен за некоторыми внебюджетными фондами, создаваемыми в качестве целевого источника финансирования отдельных государственных расходов.

              Таблица 6. Доля федеральных целевых бюджетных фондов в расходах федерального бюджета

В 2001 году большинство целевых бюджетных фондов было упразднено, а их расходы были переданы в федеральный бюджет и осуществляются теперь на общих основаниях. Упразднение всех целевых бюджетных фондов за исключением Фонда Министерства РФ было связано с тем, что казначейский контроль их средств был затруднен, а расходы зачастую неэффективны.

Упразднение большинства целевых бюджетных фондов вызвало возражения со стороны ряда органов государственной власти и управления. Так, по мнению экспертов Счетной палаты, высказанному в Заключении Счетной палаты РФ на проект федерального закона “О федеральном бюджете на 2001 год”, упразднение Федерального дорожного фонда Российской Федерации приведет к замедлению развития сложившегося производственно–хозяйственного комплекса, многие годы обеспечивающего строительство, реконструкцию, ремонт и текущее содержание автомобильных дорог как федерального, так и регионального значения.

В ходе парламентских слушаний проекта федерального закона “О федеральном бюджете на 2001 год” также высказывались возражения против упразднения федеральных целевых фондов. Так представители фракции КПРФ выступали против упразднения экологического фонда, мотивируя свое мнение тем, что это подорвет целый экономический механизм государственного регулирования природопользования.

Единственный в настоящий момент действующий целевой бюджетный фонд Министерства РФ по атомной энергии формируется за счет выручки за поставляемый в США низкообогащенный уран, являющийся федеральной собственностью. Из данного целевого бюджетного фонда финансируются мероприятия по повышению ядерной, радиационной и экологической безопасности и поддержке фундаментальной и прикладной науки, компенсируются организациям расходы, связанные с исполнением международных обязательств, а также мероприятия по Федеральной целевой программе "Реформирование и развитие оборонно-промышленного комплекса (2002-20063. Правовые основы аудиторской деятельности.