Бюджетный федерализм: проблемы и перспективы

Вновь введенный и весьма актуальный в настоящее время принцип достоверности бюджетов означает надежность показателей прогноза социально-экономического развития и реалистичность расчетов доходов и расходов бюджета.

Принцип адресности и целевого характера бюджетных средств означает выделение средств в распоряжение конкретных бюджетополучателей с обозначением целей, для достижения которых используются выделенные средства.

1.3. Формирование доходов и расходов бюджетов разных уровней.

Составление и исполнение бюджета базируется на бюджетной классификации, в которой выделяются целевые направления государственной деятельности, вытекающие из основных функций государства.

Единая бюджетная классификация представляет собой группировку доходов и расходов бюджетов всех уровней с присвоением объектам классификации группировочных кодов. Бюджетная классификация обеспечивает сопоставимость показателей бюджетов всех уровней. Бюджетная классификация дает возможность экономического и статистического анализа доходов и расходов бюджетов РФ, обеспечивает адресность выделения финансовых ресурсов.

В Федеральном законе «О бюджетной классификации», подписанном Президентом РФ 15 августа 1996г. №115-ФЗ, отмечается, что бюджетная классификация включает:

·      классификацию доходов бюджетов РФ;

·      функциональную классификацию расходов бюджетов РФ;

·      экономическую классификацию расходов бюджетов РФ;

·      классификацию источников внутреннего финансирования дефицитов бюджетов РФ;

·      классификацию источников внешнего финансирования дефицита федерального бюджета;

·      классификацию видов государственных внутренних долгов РФ и субъектов РФ;

·      классификацию видов государственного внешнего долга и внешних активов РФ;

·      ведомственную классификацию расходов федерального бюджета.

Бюджетная классификация в части классификации доходов бюджетов РФ, функциональной классификации расходов бюджетов РФ экономической классификации расходов бюджетов РФ, классификации источников финансирования дефицитов бюджетов РФ является единой для всех уровней бюджетной системы и используется при составлении, утверждении и исполнении бюджетов всех уровней и составлении консолидированных бюджетов всех уровней. Законодательные органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления вправе своими нормативными актами производить дальнейшую детализацию объектов бюджетной классификации, не нарушая общих принципов построения и единства бюджетной классификации РФ.

Классификация доходов бюджетов Российской Федерации является группировкой доходов бюджетов всех уровней и основывается на законодательных актах Российской  Федерации, определяющих источники формирования доходов бюджетов всех уровней.[5]

Доходы бюджета – денежные средства, поступающие в безвозмездном и безвозвратном порядке в соответствии с законодательством в распоряжение органов государственной власти соответствующего уровня.

В соответствии с бюджетной классификацией выделяются следующие основные виды налоговых доходов:

1)  налоги на прибыль, доход, прирост капитала;

2)  налоги на товары и услуги, лицензионные и регистрационные сборы;

3)  налоги на совокупный доход;

4)  налоги на имущество;

5)  платежи за пользование природными ресурсами;

6)  налоги на внешнюю торговлю и внешнеэкономические операции.

Из неналоговых же доходов основными являются следующие виды:

1)  доходы от имущества, находящегося  в государственной и муниципальной собственности, или от деятельности;

2)  доходы от продажи имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности;

3)  доходы от реализации государственных запасов;

4)  доходы от продажи земли и нематериальных активов;

5)  поступления капитальных трансфертов из негосударственных источников;

6)  административные платежи и сборы;

7)  штрафные санкции, возмещение ущерба;

8)  доходы от внешнеэкономической деятельности.

Согласно Закону РФ “Об основах бюджетных прав…”, доходная часть бюджетов состоит из закрепленных и регулирующих доходов. Кроме того, в бюджеты могут поступать дотации и субвенции, а также заемные средства.

Закрепленные доходы -  доходы,  которые полностью или в твердо фиксированной доле (в процентах) на постоянной или долговременной основе в установленном порядке поступают в соответствующий бюджет. Регулирующие доходы - доходы, которые в целях сбалансирования доходов и  расходов поступают в соответствующий бюджет в виде процентных отчислений от налогов и других платежей по нормативам, утвержденным в установленном порядке на следующий финансовый год.[6]

В условиях бюджетного дефицита, когда для покрытия бюджетных расходов недостаточно собственных средств, исполнительные органы власти могут привлекать заемные средства, т.е. получать процентные или беспроцентные ссуды из иных бюджетов, по решению представительных органов власти в установленном порядке выпускать займы на инвестиционные цели на соответствующих территориях, брать краткосрочные кредиты коммерческих банков.

Особенностью заемных средств как источника бюджетных доходов является условие их возвратности.

Конкретный состав доходов и их объемы по каждому отдельному бюджету устанавливаются правовыми актами о соответствующем бюджете на каждый год.

Основным порядком в распределении доходов между бюджетами является закрепление доходов за бюджетами. Доходы могут быть закреплены за тем или иным бюджетом на постоянной или долговременной основе, что повышает бюджетную самостоятельность субъектов РФ и органов местного самоуправления.

При закреплении тех или иных доходов за бюджетами учитывается принцип территориальности. Согласно этому принципу в бюджет определенной территории отчисляются средства предприятий, находящихся на этой территории, независимо от их подчиненности. Порядок распределения доходов дан в ст. 13 Закона “Об основах бюджетных прав…”. Состав доходов бюджетов субъектов РФ, включая бюджеты городов федерального подчинения, зачисляются: подоходный налог с предприятий и организаций (полностью или частично); подоходный налог с физических лиц (полностью или частично);часть платежей за землю; 50% налога на имущество предприятий; налоги и другие платежи за пользование недрами; налоги и другие платежи, закрепленные полностью или частично за соответствующими бюджетами; часть доходов от государственных займов и государственной денежно-вещевой лотереи; доходы от займов и денежно-вещевых лотерей, организуемых по решениям соответствующих представительных органов власти; доходы от сдачи в аренду имущества, находящегося в соответствующей государственной собственности; часть доходов от приватизации государственного имущества; иные доходы.

Аналогичные доходы зачисляются в районные бюджеты районов и городские бюджеты городов. В бюджеты этих уровней зачисляются еще местные налоги и сборы.

Более ограниченный перечень закрепленных доходов определен для районных бюджетов районов в городе, поселковых и сельских бюджетов.

Закрепленные доходы обеспечивают лишь часть доходной базы бюджетов.

Функциональная классификация расходов бюджетов Российской Федерации является группировкой расходов бюджетов всех уровней, отражающей направление финансов на выполнение основных функций государства.[7]

Расходы бюджета – денежные средства, направляемые на финансовое обеспечение задач и функций государства и местного самоуправления

Состав расходов бюджетной системы определяется задачами и функциями государства. В зависимости от уровня бюджетов он может иметь некоторые различия. Однако анализ российского бюджетного законодательства позволяет выделить следующие основные направления расходов, характерные для бюджетной системы в целом:

1)  расходы на финансирование народного хозяйства;

2)  расходы на финансирование социально-культурных мероприятий;

3)  расходы на финансирование государственных и муниципальных программ и инвестиций;

4)  расходы на финансирование фундаментальных научно-технических исследований, государственных и муниципальных научно-технических программ;

5)  расходы на оборону;

6)  расходы на содержание органов государственной и муниципальной власти, правоохранительных органов, судов, прокуратуры;

7)  расходы на внешнеэкономическую деятельность;

8)  расходы, связанные с выплатой разного рода пособий и компенсаций гражданам;

9)  расходы по выплате дотаций, субвенций и т.д.

Конкретные направления и размеры расходов бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов определяются соответствующими органами государственной или местной власти и закрепляются в правовых актах о бюджете на конкретный год.

Расходы бюджетов, предусмотренные бюджетной классификацией, подразделяются на расходы, включаемые в бюджет текущих расходов и бюджет развития.

К бюджету текущих расходов относятся расходы на текущее содержание и капитальный ремонт (восстановительный) жилищно-коммунального хозяйства, объектов охраны окружающей среды, образовательных учреждений, учреждений здравоохранения и социального обеспечения, науки и культуры, физической культуры и спорта, средств массовой информации, органов государственной власти и управления, органов местного самоуправления и иные расходы, не включенные в расходы развития.

К бюджету развития относятся ассигнования на инновационную и инвестиционную деятельность, связанную с капитальными вложениями в социально-экономическое развитие территорий, на собственные экологические  программы  и мероприятия по охране окружающей среды (сверх ассигнований, выделяемых из экологических внебюджетных фондов), иные расходы на расширенное воспроизводство.[8]

В условиях бюджетного дефицита возникает ситуация, когда финансирование всех запланированных расходов невозможно. Согласно законодательству первоочередному финансированию подлежат текущие расходы. Существуют также так называемые защищенные статьи расходов, определяемые органами представительной власти при утверждении бюджета. Защищенные статьи должны финансироваться в полном объеме. Так, к примеру, в Законе РФ “О федеральном бюджете на 1998 год” к защищенным статьям расходов относятся: заработная плата, стипендия, государственные пособия и другие социальные и компенсационные выплаты населению; продовольственное обеспечение; приобретение медикаментов и перевязочных средств и т.д. Перечень защищенных статей текущих бюджетных расходов не является постоянным и определяется ежегодно.

2. Характеристика отдельных звеньев бюджетной системы РФ.

2.1. Федеральный бюджет РФ.

Федеральный бюджет РФ входит в первый уровень бюджетной системы РФ. Федеральный бюджет является основным финансовым планом государства, утверждаемым Федеральным Собранием и имеющим статус федерального закона. Через федеральный бюджет мобилизуются финансовые ресурсы необходимые для последующего их перераспределения и использования для целей государственного регулирования экономического развития страны и реализации социальной политики на территории всей России. При составлении проекта бюджета учитываются не только данные о прогнозируемых размерах доходов бюджета и необходимых государственных расходов; бюджет строится с учетом необходимости осуществления избранной экономической политики. Например, основными целями экономической политики на 1999 год были названы:

ü  преодоление последствий происшедшего в 1998 году финансового кризиса, поддержание уровня жизни населения и обеспечение функционирования реального сектора экономики;

ü  прекращение спада экономики и обеспечение экономического роста во втором полугодии 1999 года;

ü  стабилизацию кредитно-денежной системы и курса рубля;

ü  снижение налоговой нагрузки, создание льготных условий для производственного инвестирования, повышение уровня собираемости налогов;

ü  осуществление реструктуризации государственного долга РФ с учетом достигнутых договоренностей с кредиторами;

ü  минимизацию государственных заимствований РФ на финансовых рынках и сокращение дефицита федерального бюджета;

ü  снижение неплатежей, сокращение неденежных форм расчетов, в том числе с использованием бартера;

ü  полномасштабный переход на казначейскую систему исполнения федерального бюджета, переход на эту систему исполнения бюджетов субъектов РФ, местных бюджетов, бюджетов государственных внебюджетных фондов;

ü  полное исполнение государством своих обязательств, предусмотренных федеральным бюджетом;

ü  обеспечение превышения доходов федерального бюджета на 1999 год над его расходами (за исключением расходов на обслуживание государственного долга РФ) в сумме не менее 65,5 млрд. рублей, или 1,64% валового внутреннего продукта.[9]

Конкретное представление об источниках формирования федерального бюджета и направлениях расходования его средств можно получить из анализа основных положений федерального бюджета на 1999 год. Федеральный бюджет на 1999 год был утвержден по расходам в сумме 575 046,6 млн. рублей и по доходам в сумме 473 676,1 млн. рублей исходя из прогнозируемого объема валового внутреннего продукта в сумме 4000 млрд. рублей и уровня инфляции 30%. Предельный размер дефицита федерального бюджета на 1999 год в сумме 101 370,5 млн. рублей, или 2,54% объема валового внутреннего продукта.[10]

Рассмотрим федеральные налоги. Федеральные налоги вводятся и устанавливаются федеральными законодательными органами власти (Государственной Думой и Советом Федерации) и взимаются на всей территории страны.

К федеральным налогам относятся:

·     налог на прибыль с предприятий;

·     налог на добавленную стоимость;

·     акцизы на отдельные группы и виды товаров;

·     подоходный налог с физических лиц;

·     налог на операции с ценными бумагами;

·     таможенные пошлины;

·     отчисления на воспроизводство минерально-сырьевой базы;

·     платежи за пользование природными ресурсами;

·     отчисления в дорожный фонд;

·     гербовый сбор;

·     государственная пошлина;