Бюджетный федерализм: проблемы и перспективы

Ø  средства земельного налога и арендной платы за землю – в размере 50%;

Ø  налога на имущество предприятий – в размере 50%;

Ø  платы за пользование водными объектами – в размере 30%;

Ø  других платежей за пользование природными ресурсами по нормативам, установленным законодательством РФ;

Ø  налога с продаж – в размере 60%;

Ø  единого налога на вмененный доход для определенных видов деятельности по предпринимателям – в размере 65%;

Ø  средств от приватизации по установленным нормативам в соответствии с действующим законодательством РФ;

Ø  доходов от использования и сдачи в аренду имущества, находящегося в муниципальной собственности;

Ø  прочих налогов, пошлин и других платежей, подлежащих зачислению в бюджет города в соответствии с законодательством РФ[20].

Бюджет города Костромы по доходам на 1999 год[21].

Коды классификации доходов бюджетов РФ             

Виды доходов             

Бюджет

(тыс. рублей)             

% к общей сумме

1 000 000             

НАЛОГОВЫЕ ДОХОДЫ, всего             

423 413             

81,2

1010200             

  в том числе

Подоходный налог с физических лиц              96 367              18,5

1010100              Налог на прибыль              81 552              15,6

1020100              Налог на добавленную стоимость              53 376              10,2

1040000              Налоги на имущество              43 750              8,4

1020700              Налог с продаж              33 416              6,4

1030202              Единый налог на временный доход              18 367              3,5

1050000              Платежи за пользование природными ресурсами              16 838              3,2

1020200              Акцизы              11 083              2,1

1030100              Единый налог для субъектов малого предпринимательства              3 004              0,6

1010400              Налог на игорный бизнес              282              0,05

1400000              Прочие налоги, пошлины и сборы              65 378              12,6

2000000             

НЕНАЛОГОВЫЕ ДОХОДЫ, всего             

14334             

2,8

2010000             

  в том числе

Доходы от использ. имущества, находящегося в муниципальной собственности              5 669              1,1

2060000              Административные платежи и сборы              3 697              0,7

2070000              Штрафные санкции              2 600              0,5

2010202              Арендная плата              2 280              0,4

2090000              Прочие неналоговые доходы              88              0,02

ИТОГО СОБСТВЕННЫХ ДОХОДОВ             

437 747             

84,0

3020403              Трансферты из областного бюджета             

31 609             

6,1

ИТОГО ДОХОДОВ             

469 356             

90,1

              Дефицит бюджета             

51 664             

9,9

ВСЕГО             

521 020             

100

Данные свидетельствуют, что налоговые доходы составляют 81,2% всех доходов бюджета, а около 18,5% налоговых доходов составляет подоходный налог с физических лиц. Неналоговые доходы составляют лишь 2,8% всех доходов бюджета города. Также в бюджеты города поступили трансферты из областного бюджета, которые составляют 6%.

Бюджет города Костромы по расходам на 1999 год.[22]

Коды функциональной классификации расходов бюджетов РФ             

Виды расходов             

Бюджет

(тыс. рублей)             

% к общей сумме

1200              Жилищно-коммунальное хозяйство              152 060              29,2

1400              Образование              115 100              22,1

1700              Здравоохранение и физ. культура              89 940              17,3

              Расходы на повышение заработной платы              52 307              10

1000              Транспорт, дорожное хозяйство, связь и информатика              25 323              4,9

0100              Функционирование органов местного самоуправления              24 700              4,7

1800              Социальная политика              10 700              2,1

1500              Культура, искусство, кинематография              3 680              0,7

0500              Правоохранительная деятельность и обеспечение безопасности              1 700              0,3

1300              Предупр. и ликвидация последствий ЧС и стихийных бедствий              1 280              0,27

              Проектные работы              965              0,2

1600              Средства массовой информации              950              0,2

0800              Сельское хозяйство              610              0,1

3000              Прочие расходы              30 950              5,9

ИТОГО ТЕКУЩИЕ РАСХОДЫ              513 965              98,6

              Капитальные вложения              7 055              1,4

ВСЕГО РАСХОДОВ              521 020              100

3.Бюджетный федерализм: проблемы и перспективы.

Под бюджетным федерализмом понимается система налогово-бюджетных взаимоотношений между органами власти и управления различных уровней на всех стадиях бюджетного процесса, основанная на следующих принципах:

¾  самостоятельность бюджетов разных уровней (закрепление за каждым уровнем власти и управления собственных источников доходов; право самостоятельно определять направления их использования и расходования; недопустимость изъятия дополнительных доходов и неиспользованных или дополнительно полученных средств в бюджеты более высоких уровней; право на компенсацию расходов, возникающих в результате решений, принятых вышестоящими органами власти и управления; право предоставления налоговых и иных льгот только за счет собственных доходов и т.л.);

¾  законодательное разграничение бюджетной ответственности и расходных полномочий между федеральными, региональными и местными органами власти и управления;

¾  соответствие финансовых ресурсов органов власти и управления выполняемым ими функциям (обеспечение вертикального и горизонтального выравнивания доходов нижестоящих бюджетов);

¾  нормативно-расчетные методы регулирования межбюджетных отношений и предоставления финансовой помощи;

¾  наличие специальных процедур предотвращения и разрешения конфликта между различными уровнями власти и управления, достижения взаимосогласованных решений по вопросам налогово-бюджетной политики.

В декабре 1998 года действующей системе межбюджетных отношений исполнилось пять лет. Для России, переживающей период общественно-экономической трансформации, его было бы вполне достаточно для формирования основ собственной модели полноценного бюджетного федерализма. Однако по разным причинам это не произошло.

В своем нынешнем виде российская система бюджетного устройства сочетает в себе черты унитарного, федеративного и даже конфедеративного государства. Ресурсы для ее совершенствования практически исчерпаны. Необходима реформа налогово-бюджетных взаимоотношений между федеральными, региональными и местными органами власти, предполагающая поэтапное решение конкретных задач.

Впервые за последние годы имеется план действий по достижению этой цели – одобренная постановлением Правительства Российской федерации от 30 июля 1998 года. Концепция реформирования межбюджетных отношений в 1999-2001 г.г., план-график мер по ее реализации.

Концепция предполагает решение следующих задач.

В сфере разграничения расходных полномочий и ответственности между органами власти и управления разных уровней:

а) проведение инвентаризации сложившегося разделения расходов между федеральным, региональным и местными бюджетами и на этой основе подготовка предложений  по его изменению;

б) поэтапное сокращение, а затем и полная ликвидация «нефинансируемых мандатов», создание механизмов, предотвращающих их появление;

в) внесение поправок в бюджетное законодательство, уточняющих и конкретизирующих закрепление расходных полномочий между бюджетами, а также процедуры их изменения;

г) оценку объективных (нормативных) потребностей каждого уровня бюджетной системы в финансовых ресурсах и основание различных вариантов их изменения.

В сфере разграничения налоговых полномочий и доходных источников между органами власти и управления разных уровней:

а) уточнение перечня федеральных, региональных и местных налогов;

б) наделение субъектов федерации и органов местного самоуправления, как минимум, одним крупным налоговым источником (например, налогом с продаж и налогом на недвижимость соответственно), использование которого полностью бы находилось в их компетенции;

в) предоставление региональным и местным властям реальных возможностей по балансированию своих бюджетов путем «надстраивания» ставок по прямым федеральным налогам;

г) использование единых и стабильных нормативов отчислений от федеральных налогов в бюджеты всех уровней;

д) обеспечение уплаты налогов по месту фактической деятельности предприятий (месту жительства граждан);

е) предотвращение недобросовестной налоговой конкуренции, ликвидация внутрироссийских «офшорных» зон.

В сфере  бюджетного выравнивания и распределения финансовой помощи:

а) разделение финансовой поддержки на текущую и инвестиционную;

б) поэтапный переход к оценке объективных бюджетных потребностей регионов на основе бюджетных нормативов и индексов бюджетных расходов;

в) использование в формулах бюджетного выравнивания налогового потенциала территорий;

г) усиление целевой направленности финансовой помощи и ее обусловленности;

д) концентрация инвестиционных ресурсов, распределяемых между регионами, в федеральном Фонде регионального развития;

е) создание стимулов для реформирования региональных финансов.

Эти задачи в равной степени применимы и к отношениям: федеральный бюджет – бюджеты субъектов Федерации, и к межбюджетным отношениям внутри регионов. Органы власти и управления каждого уровня должны обладать реальной налогово-бюджетной самостоятельностью и нести полную ответственность за ее использование. С этой точки зрения в настоящее время в наиболее уязвимом положении находятся именно органы местного самоуправления. Без радикального реформирования взаимоотношений между региональными и местными бюджетами ( с учетом региональных особенностей, но в рамках единой стратегии) бюджетное устройство России не будет по настоящему устойчивым.

Основным исходным моментом в системе межбюджетных отношений должно быть оптимальное разграничение доходных и расходных полномочий, предметов ведения между Федерацией и ее субъектами, а также создание комплексной нормативной основы для финансовой оценки расходных полномочий и доходной базы территорий.

В этой связи Концепцией предусматривается следующая последовательность действий:

1.    Законодательно установить стабильные (на 1999-2001 годы) базовые нормативы отчислений в консолидированные бюджеты субъектов РФ от федеральных регулирующих налогов, а по налогу на прибыль – разделенную ставку для регулирования бюджетов субъектов Федерации.

2.    В течение 1998 года произвести инвентаризацию доходных и расходных полномочий субъектов РФ.

3.    Оптимизировать разграничение доходов между федеральным бюджетом и консолидированными бюджетами субъектов Федерации. Данная мера позволит повысить уровень финансовой самообеспеченности регионов, в том числе расширить число недотационных, либо приближающихся к такому уровню регионов.

Для территорий, в бюджетах которых полномочия по расходам не обеспечиваются собственными доходами, как и прежде предусматривается финансовая помощь из федерального бюджета.

Стимулирование регионов к более полному использованию собственных доходных источников и достижению финансовой самодостаточности предлагается осуществить на основе новой формы финансирования Фонда Финансовой Поддержки Регионов. При единых для всех регионов ставках федеральных налогов финансирование ФФПР будет осуществлять не через выделение средств из федерального бюджета, а через установление повышенной доли НДС и налога на прибыль, которые подлежат зачислению в региональный бюджет в счет ФФПР.

Таким образом, регион получает значительные стимулы к развитию собственной налоговой базы.

В соответствии с федеральным законом «О федеральном бюджете на 1999 год» средства ФФПР формируются за счет 14% общего объема налоговых доходов, поступающих в федеральный бюджет, за исключением доходов, контроль за поступлением которых осуществляет Государственный Таможенный Комитет России.

Право на получение трансфертов из ФФПР ежегодно получают 70-80 субъектов РФ из 89. На 1999 год в законе зафиксировано 76 субъектов РФ.

Кроме ФФПР образуется также Фонд регионального развития, который предназначен для финансирования государственных капитальных вложений за счет средств федерального бюджета в соответствии с действующей нормативно-правовой базой, осуществляемых на территории субъектов РФ в целях развития их социальной инфраструктуры.

И, наконец, третье направление финансовой поддержки – Фонд развития региональных финансов – предназначенный для активизации процессов финансового оздоровления в субъектах РФ.

Средства фонда будут выделяться субъектам Федерации, а в отдельных случаях и крупным городам на возвратной основе. Право на получение этих средств будут иметь регионы, успешно осуществляющие меры по финансовому оздоровлению и активно проводящие экономические реформы. В первую очередь в число участников предполагается включить бездотационные и низкодотационные регионы.

Правительством РФ также рассмотрены и одобрены «Основные направления бюджетной политики на 1999 год и на период до2001 года». В этом проекте трехлетнего бюджета масштабы финансовой поддержки регионов будут в значительной мере взаимоувязаны с реализацией программы экономии расходов региональных бюджетов. Объем финансовой помощи субъектам РФ, предоставляемой за счет средств федерального бюджета, сохранится в течение предстоящих трех лет на уровне 0,81-0,82% ВВП.

В настоящее время судьба бюджетного федерализма в России зависит от способности государства как единого целого преодолеть разрушительный экономический кризис, спад производства, осуществить переход в масштабах страны к единой рыночной стратегии финансовой стабилизации. Нельзя допустить ситуации, когда развитие бюджетного федерализма само превратится в фактор усиления экономического и политического кризиса: еще более ослабит федеральный бюджет, вместо борьбы за оздоровление реального сектора экономики активизирует борьбу за дележ федеральных налогов, политики сокращения бюджетного дефицита. Бюджетный федерализм необходимо все более осознанно сближать с общей макроэкономической политикой рыночных реформ. Решение проблем бюджетного федерализма в конечном итоге позволит стабилизировать российскую государственность, повысить управляемость и объективность нашей рыночной экономической системы.