Бюджетний процес і проблеми його вдосконалення

Згідно зі ст. 22 Бюджетного кодексу, головними розпорядниками бюджетних  коштів можуть бути виключно:

1) за бюджетними призначеннями,  передбаченими законом про Державний  бюджет України, - органи, уповноважені  відповідно Верховною Радою України,  Президентом України, Кабінетом  Міністрів України забезпечувати  їх діяльність, в особі їх керівників, а також міністерства, інші центральні  органи виконавчої влади, Конституційний  Суд України, Верховний Суд  України та інші спеціалізовані  суди; установи та організації,  які визначені Конституцією України  або входять до складу Кабінету  Міністрів України, а також  Національна академія наук України,  Українська академія аграрних  наук, Академія медичних наук  України, Академія педагогічних наук України, Академія правових наук України, Академія мистецтв України в особі їх керівників;

2) за бюджетними призначеннями,  що передбачені бюджетом Автономної  Республіки Крим, - уповноважені  юридичні особи (бюджетні установи), що забезпечують діяльність Верховної  Ради Автономної Республіки Крим  та Ради міністрів Автономної  Республіки Крим, а також міністерства  та інші органи влади Автономної  Республіки Крим в особі їх  керівників;

3) за бюджетними призначеннями,  передбаченими іншими місцевими  бюджетами, - керівники місцевих  державних адміністрацій, виконавчих  органів рад та їх секретаріатів,  керівники головних управлінь,  управлінь, відділів та інших  самостійних структурних підрозділів  місцевих державних адміністрацій,  виконавчих органів рад.

Головні розпорядники бюджетних коштів мають широкі повноваження: розробляють  проект кошторису та бюджетні запити і подають їх Міністерству фінансів України чи місцевому фінансовому  органу; доводять у встановленому  порядку до розпорядників бюджетних  коштів нижчого рівня (одержувачів  бюджетних коштів) відомості про  обсяги асигнувань відповідно до затверджених призначень і забезпечують управління бюджетними асигнуваннями. Крім того, вони затверджують бюджетні призначення  у відповідному бюджеті, мають право: витрачати кошти бюджету на утримання  апарату установи, на централізовані заходи, що здійснюються безпосередньо  цією установою; розподіляти передбачені  бюджетні кошти між розпорядниками нижчого рівня, а також затверджувати  їх кошториси і плани асигнувань. Дуже важливим є право головних розпорядників  бюджетних коштів здійснювати контроль за повнотою надходжень отриманих розпорядниками бюджетних коштів нижчого рівня  та одержувачами бюджетних коштів і  витрачанням ними бюджетних коштів.

Головні розпорядники, як уже зазначалося, отримують відповідні повноваження через установлення бюджетних призначень. Бюджетне призначення - це повноваження, надане головному розпорядникові коштів бюджету законом про Державний  бюджет, постановою Верховної Ради Автономної Республіки Крим, рішенням місцевої ради про місцевий бюджет, що має кількісні й часові обмеження. Воно дає змогу надавати бюджетні асигнування для здійснення платежів на конкретні заходи коштом відповідного бюджету, надає розпорядникові коштів право брати зобов’язання щодо виконання робіт чи надання послуг. Бюджетні призначення встановлюються виключно законом про Державний бюджет України чи рішенням про місцевий бюджет і дають змогу суб’єктам виконувати бюджетні зобов’язання. Під бюджетним зобов’язанням розуміють будь-яке здійснене відповідно до бюджетного асигнування розміщення замовлення, укладення договору, придбання товару, послуги чи здійснення інших аналогічних операцій протягом бюджетного періоду, згідно з якими потрібно здійснити платежі протягом цього періоду або в майбутньому.

Розпорядники бюджетних коштів надають їх бюджетним установам  та одержувачам бюджетних коштів. Бюджетна установа - це орган, установа чи організація, визначена Конституцією України, а також установа чи організація, створена у встановленому порядку  органами державної влади, органами влади Автономної Республіки Крим чи органами місцевого самоврядування, яка повністю утримується за рахунок  відповідно державного бюджету чи місцевих бюджетів і є неприбутковою. Важливим є те, що бюджетні установи можуть використовувати  бюджетні кошти виключно в порядку, що затверджений кошторисом доходів  і видатків. До повноважень цих  суб’єктів належить передусім підготовка бюджетних запитів. Бюджетний запит  є документом, що підготовлений розпорядником  бюджетних коштів і містить пропозиції з відповідним обґрунтуванням щодо обсягу бюджетних коштів, необхідних для його діяльності на наступний  бюджетний період. Фактично в цьому  документі зазначено необхідну  для належного функціонування суб’єкта суму грошових коштів.

Одержувачі бюджетних коштів - це юридичні й фізичні особи, що не мають  статусу бюджетної установи. Ними можуть бути: 1) державні (комунальні) організації, установи й підприємства; 2) юридичні особи інших форм власності; 3) фізичні особи, в тому числі фізичні особи - підприємці. Проте в Бюджетному кодексі чітко не закріплено коло осіб, які є учасниками бюджетного процесу - одержувачами бюджетних коштів. Останні можуть отримувати зазначені бюджетні ресурси лише через розпорядника бюджетних коштів. Права та обов’язки їх такі: своєчасно і в повному обсязі отримувати кошти, витрачати їх відповідно до бюджетного розпису та кошторису і т. ін.

1.2 Стадії бюджетного  процесу

Стадія бюджетного процесу являє  собою етап діяльності держави чи місцевого органу, внаслідок якого  бюджет набуває нових якостей. Як правило, цей етап закінчується прийняттям правового акта.

Бюджетний кодекс (ст. 19) виділяє чотири стадії бюджетного процесу:

1) складання проектів бюджетів;

2) розгляд та прийняття Закону  про Державний бюджет України,  рішень про місцеві бюджети;

3) виконання бюджету, у тому  числі у разі необхідності  внесення змін до Закону про  Державний бюджет України, рішення  про місцеві бюджети;

4) підготовка та розгляд звіту  про виконання бюджету і прийняття  рішення щодо нього.

На всіх стадіях бюджетного процесу  здійснюється фінансовий контроль і  аудит та оцінка ефективності використання бюджетних коштів. Усі стадії бюджетного процесу ґрунтуються на правових засадах, які повинні гарантувати  чітке планування, додержання бюджетної  дисципліни і постійний контроль за виконанням усіх видатків.

Усі стадії бюджетного процесу основані на єдиних принципах організації  бюджетної діяльності і мають  відповідну правову регламентацію.

Основними принципами є такі:

- Принцип розподілу повноважень  ВРУ, ВРАРК, органів державної  виконавчої влади, органів місцевого  самоврядування. Цей принцип означає,  що кожному органові, який бере участь у бюджетному процесі, належить певна компетенція, за межі якої він не може виходити. Втручання інших органів і організацій у процес складання, затвердження і виконання бюджету не допускається, крім випадків, зазначених у законодавстві.

- Принцип реальності включення  показників доходів і видатків. Доходи мають включатися до  бюджету за джерелами, видатки  - за Цільовим призначенням.

- Принцип гласності. Він полягає  у тому, що показники бюджету  (У тому числі і зведеного)  і звіту про його виконання  можуть і повинні оприлюднюватися  через засоби масової інформації.

- Принцип наочності, який означає,  що відображення показників бюджету  у взаємозв'язку із загальноекономічними  показниками в Україні і за  її межами відбувається шляхом  використання засобів максимальної  інформативності результатів порівняльного  аналізу, визначення темпів і  пропорцій економічного розвитку.

- Принцип порівняльності полягає  в систематизації доходів і  видатків бюджету за певними  ознаками, які дають можливість  здійснити загальнодержавне і  міжнародне зіставлення бюджетних  даних.

- Принцип повноти обсягу в  бюджеті означає, що до кожного  бюджету включаються всі кошти,  що направляються з прибутково-видаткової  частини.

- Принцип застосування балансового  методу спрямований на встановлення  правильного співвідношення між  доходами і видатками всіх  бюджетів, а також між натуральними  і фінансовими показниками.

З напрямом бюджетного процесу пов'язане  й поняття бюджетного циклу. Бюджетний  цикл охоплює діяльність органів  державної влади й місцевого  самоврядування починаючи з розробки й складання проекту акта про  бюджет, його розгляду і затвердження, виконання та закінчуючи складанням, розглядом і затвердженням звітності  про виконання відповідного бюджету, тобто бюджетний цикл охоплює  всі стадії бюджетного процесу, у  тому числі бюджетний період, і  триває більше двох років.

Слід зазначити, що ряд країн  має триваліший термін бюджетного циклу. Зокрема, у США він триває три  роки, оскільки перша стадія (складання  проекту бюджету) займає 1,5 року. У  ФРН процес складання проекту  державного бюджету починається  за 6 місяців до бюджетного періоду, в Японії - за 7, у Франції - за 14 місяців.

У ході здійснення окремих етапів діяльності з бюджетом реалізуються бюджетні повноваження всіх суб'єктів  бюджетних правовідносин. Отже, бюджетний  процес є формою здійснення матеріальних бюджетних прав, що надані учасникам  бюджетного процесу.

Від початку складання  бюджету до затвердження звітів про  їх виконання весь бюджетний процес проходить під контролем Верховної  Ради України та місцевим органів  самоврядування. Це дає можливість дисциплінувати роботу всіх органів  управління, які пов’язані з бюджетним  процесом.

Велика роль у бюджетному процесі відводиться бюджетному плануванню, яке охоплює складання  проекту бюджету, його розгляд і  затвердження, оскільки від правильного  визначення планових показників бюджету  залежить і якість його виконання.

У відповідності із цим  перед бюджетним плануванням  ставляться наступні завдання:

• найбільш повно виявити резерви у галузях народного господарства і спрямувати їх на виконання плану економічного та соціального розвитку;
• забезпечити виконання плану економічного і соціального розвитку необхідними бюджетними коштами з дотриманням оптимальних фінансових пропозицій;
• визначити обсяг доходів за окремими джерелами і загальний обсяг доходів бюджету з урахуванням резервів їх збільшення;
• визначити видатки бюджету за всіма підрозділами бюджетної класифікації і загальний обсяг видатків з урахуванням економного, ефективного і раціонального використання бюджетних коштів;
• раціонально розподілити видатки державного бюджету між окремими ланками бюджетної системи і забезпечувати бюджети нижчого рівня;
• утворити державні матеріальні та бюджетні резерви.

Виконання визначених завдань  можна забезпечити шляхом дотримання таких основних принципів, як:

• тісний взаємозв’язок бюджету з програмою економічного та соціального розвитку;
• центральне місце бюджетного планування;
• директивний і цільовий характер бюджетних призначень;
• повнота бюджету;
• демократичність;
• збалансованість доходів і видатків;
• наявність резервів у кожній ланці бюджетної системи.

На початку 90 - х років  було встановлено, що порядок складання, затвердження і виконання місцевих бюджетів визначається місцевими радами на підставі повноважень, наданих їм у 1990 році Законом УРСР “Про бюджетну систему УРСР”.

Відповідно до цього закону місцеві ради отримали право самостійно розробляти, затверджувати і виконувати свої бюджети. було також встановлено, що втручання Рад вищих рівнів та їх виконавчих органів в зазначені  процеси неприпустиме. Згідно із законом  правила складання і виконання  місцевих бюджетів визначала тодішня  Рада Міністрів УРСР. Протягом 1990-1995 рр. ці правила Урядом України не були затверджені, що спричинило багато конфліктів між місцевими виконавчими  і представницькими владами на ґрунті поділу повноважень щодо складання, затвердження і виконання місцевих бюджетів.

Законодавство України з  питань місцевого самоврядування дещо інакше визначили компетенцію місцевих органів влади щодо складання, затвердження і виконання місцевих бюджетів. Ст.10 Закону України “Про місцеві Ради народних депутатів та місцеве і  регіональне самоврядування” встановлює, що сільські , міські (крім Київської  і Севастопольської) Ради народних депутатів у межах своєї компетенції самостійно, без втручання державних органів розробляють, затверджують і виконують свої бюджети.

Ухвалена у 1996 р. Конституція  України ст. 143 встановила, що територіальні  громади села, селища, міста безпосередньо  або через утворенні ними органи місцевого самоврядування затверджують бюджети відповідних адміністративно-територіальних одиниць і контролюють їх виконання.

Згідно Закону України  “Про бюджетну систему України” Кабінет  Міністрів України доводить до місцевих рад та їх виконавчих органів інструктивні листи про порядок складання  розрахунків до проектів бюджетів на наступний рік. Виконавчі органи Автономної республіки Крим, областей, міст Києва і Севастополя надають  інструкції щодо розробки проектів бюджетів виконавчими органами рад нижчого  рівня.