Развитие института полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах

    Другой  вариант развития, по его мнению, заключается в том, что представители  Президента при условии сосредоточения в их руках существенных кадровых, организационных и финансовых полномочий. Однажды  могут понять , что их статус позволяет им по-новому строить  отношения с Москвой. Иными словами, если президентские полпреды начнут реально перераспределять ресурсы  в свою пользу, то торг между ними и федеральным центром когда-нибудь может стать реальностью. К.С.Бельский рассматривает новый институт как  временную меру с краткосрочной  перспективой. По его мнению, новый  институт приведёт к усложнению системы  управления государством, появлению  новых звеньев управления и увеличению числа государственных служащих. “Задача “надзора и наблюдения”, - пишет он, - может оказаться трудно осуществимой прежде всего из-за того, что губернаторов и глав республик  много, а федеральных округов  всего семь”¹⁵.

    Нельзя  исключать, что федеральному центру придётся увеличивать число округов, а это также приведёт к увеличению управленческой надстройки. “Трудности в реализации идеи надзора за губернаторами  возникнут ещё потому, что в  диалоге с губернаторами полномочный  представитель покажет себя неравной стороной в деле понимания и знания местных особенностей, которые окажутся для него недоступными в связи  с удалённостью от каждой конкретной области. Между тем, каждый из губернаторов, состоящих под “надзором” полпреда, хорошо знает свою область, так как  занимается ею в течение ряда лет”¹⁶.

    Кроме того, по мнению К.С.Бельского, губернатору, обладающему материальными, финансовыми  и кадровыми ресурсами, нетрудно будет скрытно противодействовать многим начинаниям полномочного представителя. На основании этого он сомневается  в положительных результатах  деятельности полномочных представителей Президента Российской Федерации в  федеральных округах и предлагает ввести институт назначаемости губернаторов, на которых и возложить функции  и полномочия президентских полпредов¹⁷.

    Создание  семи федеральных округов на крупных  территориях России, ареалы которых  фактически повторяют ареалы межрегиональных  ассоциаций (за исключением Центрального округа, расположенного на территории двух ассоциаций - “Черноземье” и “Центральная Россия”), так считают Н.Л.Добрецов и В.Е. Селивёрстов, может способствовать усилению действенности государственной  региональной политики на основе перенесения  ряда ее задач на межрегиональный  уровень, более тесной работы Центра с регионами и укрепления процессов  межрегиональной интеграции.

    Учитывая  усиление президентской линии власти, руководители субъектов Федерации  и их горизонтальные объединения - межрегиональные  ассоциации - будут стараться использовать этот рычаг для лоббирования своих  интересов и для решения региональных проблем. Правда, высказывается точка зрения, что в этих условиях роль межрегиональных ассоциаций может быть существенно снижена. Межрегиональные ассоциации экономического взаимодействия, возникшие как стихийный отклик на аморфную федеральную региональную политику в первые годы реформ, прочно заняли свою нишу в экономической и политической жизни страны. Сегодня они оказывают большое влияние на региональную политику России. Пожалуй, нигде в мире нет сейчас такой разветвленной и оформленной формы “мягкого” управления на уровне всех макрорегионов страны (в США, например, действуют ассоциации лишь по отдельным крупным макрорегионам, объединяющим несколько штатов). Деятельность ассоциаций в России приобретает все более зрелые формы, Государственная дума утвердила закон об их деятельности. В то же время в работе межрегиональных ассоциаций есть немало недостатков, их потенциал используется далеко не в полной мере. Авторы стоят на позиции, что во многом эти недостатки вызваны тем, что в рамках ассоциаций объединены старые, “госплановские” крупные экономические районы. В их состав входят территории с совершенно различным экономическим потенциалом, структурой производства и т. д. Например, в “Сибирское соглашение” входят 19 субъектов Федерации это “Россия в миниатюре” (речь идет не о масштабах территории, а о сильных межрегиональных различиях).

      Поэтому рано или поздно, особенно  когда встанет вопрос о совместном  финансировании межрегиональных  интеграционных проектов, возникнет  проблема баланса интересов субъектов  Федерации, входящих в ассоциацию. Поэтому, вероятно, постепенно и  сами регионы, и федеральные  органы власти и управления  придут к единой позиции, что  необходимо реформирование сетки  макрорайонирования страны и  формирование новой, более дробной,  чем сегодня, структуры макрорегионов,  построенной на принципах экономического  единства входящих к ним субъектов  Федерации и наличия общих  проблем. Речь идет о создании  новых крупных экономических  районов по “западноевропейскому  образцу” т. е. не в форме жестких структур административно-территориального деления страны, а в форме “мягких” интеграционных структур¹⁵.

    А.С.Макарычев  утверждает, что стремление В.Путина к созданию независимых от региональных лидеров федеральных структур управления привело к несовпадению новой  “нарезки” на федеральные округа и тех макро регионов, которые  начали складываться в виде межрегиональных  ассоциаций. Он пишет: “Существует  высокая вероятность того, что  создание федеральных округов даст стимул к появлению 6 (за вычетом  Москвы, и так являющейся лидером) центров геоэкономического влияния  в России”.

    Если  в основу укрупнения регионов будут  положены соображения экономической  целесообразности, то эта тенденция  “глобализация через централизацию” может соответствовать многим концепциям, известным по практике зарубежных государств: речь идёт о таких понятиях, как  “естественные экономические территории”, “ субгосударственные экономические  зоны”, “локальные экономические регионы”. Трудность, однако, состоит в том, что региональные элиты России пока не готовы подключиться к процессам  глобализации. И мешает им в этом, на мой взгляд, не только негибкость федерального центра, но и собственная  неспособность использовать имеющиеся  у них в распоряжении ресурсы.  

    ЗАКЛЮЧЕНИЕ

    Таким образом, в результате исследования полномочных представителей Президента можно сделать следующие выводы: в реформе В.В.Путина прослеживается функциональная аналогия с генерал-губернаторами. Президентская власть, видимо, желает создать институт своего рода "президентских  комиссаров" на местах, контролирующих деятельность силовых структур, и  в этом их роль оказывается аналогичной  генерал-губернаторской. Положение  представителей Президента, естественно, будет сильно отличаться от генерал-губернаторов 1775 г., ибо наместникам никогда  не предоставят власть, равную той, какую имели при Екатерине II Потемкин или Румянцев. Да и потом любая  историческая аналогия, так или иначе, является относительной, так как  институты возникают в конкретных исторических условиях и стопроцентного совпадения невозможно. Институт полномочных  представителей Президента имеет достаточно широкую законодательную базу. Его  статус закреплён в основном законе Российской Федерации Конституции.

    Идея  создания территориальных подразделений  федеральной власти отнюдь не нова. В 1995 году был разработан проект разделения России на федеральные округа. При  построении этой модели особое внимание уделялось изучению опыта США. Помимо чисто демонстрационного эффекта (разработчики стремились нарочито продемонстрировать независимость регионального и  федерального уровней власти, уделяя этой задаче большое значение, если можно так выразиться, в воспитательных целях), данная система должна была оказать и непосредственное влияние  на соблюдение принципа разделения властей: территориальная удаленность резиденций регионального руководителя и представителя  Президента несколько снижает возможность  для неформального давления одного из них на другого. При сравнении  двух проектов 1995 и 2000 гг. стоит отметить большую утопичность первого: он в значительной степени отражал  желаемую, идеальную, картину территориального устройства федеральной власти в  стране. Конечно, на фоне прежнего плана  система 2000 г. представляется значительно более приближенной к российским реалиям и поэтому, видимо, более жизненной.

    При  оформлении нового административного  дизайна Российской Федерации реформированный  институт полномочных представителей Президента Российской Федерации прибрёл  новое звучание. Владимир Путин так  оценил работу своих подчинённых  за год: “Одним из наиболее важных решений, принятых в прошлом году, было создание федеральных округов. Деятельность полномочных представителей заметно  приблизила федеральную власть к  регионам. Полпреды активно поработали в деле приведения регионального  законодательства в соответствие с  федеральным. Ключевая роль здесь принадлежит  именно им и Генеральной прокуратуре, ее окружным структурам. Более трех с половиной тысяч нормативных  актов, принятых в субъектах Федерации, не соответствовали Конституции  России и федеральным законам, четыре пятых из них - приведены в соответствие. При этом хочу еще раз напомнить - и тем, кто принимает законы, и тем, кто следит за их исполнением, - нам необходимо отказываться не только от вторжения в федеральную компетенцию, но и от необоснованных попыток федеральных  структур вмешиваться в сферу  исключительной компетенции регионов”.

  Полномочный представитель Президента может  помочь выстроить эффективно отраслевую вертикаль. Но по нашей-то государственной  модели нам не нужна отраслевая вертикаль, нам нужно четкое распределение функций, полномочий, ресурсов, ответственности по трем конституционно заложенным уровням власти. Нужно сейчас выстраивать не вертикаль унитарного государства, а развивать и добиваться реализации конституционных принципов, то есть у нынешних полпредов задачи заметно сложнее, чем в прошлом у генерал-губернаторов.

  Еще одно объективное обстоятельство. Если мы на федеральном уровне не заложим  четкую программу действий, не обозначим  конкретных задач действий Полномочных  представителей Президента, то хотите вы этого или не хотите, они пойдут в экономику.

  СПИСОК  ЛИТЕРАТУРЫ

1. Конституция Российской Федерации. – М. – 1993.
2. Указ Президента Российской Федерации “О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе” от 13 мая 2000 года №849
3. Указ Президента Российской Федерации от 9 июля 1997 года // СЗ РФ. 1997. N 28. Ст.3421
4. Указ Президента РФ от 10 августа 2000 года "О дополнительных мерах по обеспечению единства правового пространства в Российской Федерации" // Российская газета. 2000. 15 авг
5. Указ Президента Российской Федерации “Об утверждении положения о представителе Президента Российской Федерации в крае, области, автономной области, автономном округе, городах Москве и Санкт-Петербурге” от 15 июля 1992 года № 765
6. Выступление В.В. Путина при представлении ежегодного Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации 8 июля 2000 года
7. Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации. ‘Не будет ни революций, ни контрреволюций’// Российская газета. 2000.
8. Бирин О.Н.: Административно-правовой статус полномочного представителя Президента Российской Федерации в федеральном округе: становление, развитие и реализация (на примере Северо-Западного федерального округа). СпБ., 2006.
9. Ишеков К.А., Колесников Е.В.: Эволюция института представителей главы Российского государства: от генерал-губернаторов до полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах.  М., 2007.
10. Ковешников Е.М. Государство и местное самоуправление в России: теоретико-правовые основы взаимодействия. М., 2001.
11. Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России: Учебник. М., 2003.
12. Краснов М.А. О некоторых конституционно правовых аспектах создания института полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах. М., 2001
13. Краснов М.А. О некоторых конституционно правовых аспектах создания института полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах// Материалы семинара НИИСС МГУ на тему «Институт полномочных представителей Президента в федеральных округах и реформирование системы государственного управления». М., 2001
14. Медушевский А.Н. Сравнительное конституционное право и политические институты: Курс лекций. М., 2002
15. Некрасов С.И. Федеральные округа – новое звено в вертикали Российской власти // Журнал российского права. 2001 г. № 11
16. Проблемы науки конституционного права / Отв.ред. Кокотов А.Н., Кукушкин М.И. Екатеринбург
17. Черкасов К.В., Под ред.: Сергун П.П.: Становление и развитие института полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах. Саратов., 2006 г.
18. Семенов А.В. Конституционно-правовые основы функционирования института полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах // Теоретический философский журнал. Кредо. 2001. № 3
19. Путин В.В. Какую Россию мы строим. Послание Федеральному собранию Российской Федерации 8 июля 2000 года // Российская газета. 2000. 11 июля
20. Российская газета. 1999г. 19 окт
21. Российская газета. 2000г. 1 авг
22. Российская газета. 2000г. 5 сент