Развитие института полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах

   Распределение субъектов⁸ по территориям созданных федеральных кругов объяснить довольно трудно. Оно не соответствовало ни экономическому районированию, ни военным округам. Да и субъектное закрепление территорий не пропорционально. Так, если в Центральном федеральном округе 17 субъектов РФ - Белгородская, Брянская, Владимирская, Воронежская, Ивановская, Калужская, Костромская, Курская, Липецкая, Московская, Орловская, Рязанская, Смоленская, Тамбовская, Тверская, Тульская, Ярославская области, то в Уральском 6: Курганская, Свердловская, Тюменская, Челябинская области и Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий автономные округа.

   Правовой  статус президентского представителя  определяет "Положение о полномочном  представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе", которое было утверждено Указом Президента РФ от 13 мая 2000 г. №849 и подвергалось незначительной корректировке указами 2000-2005 гг. Данный документ определяет положение полномочного представителя в нескольких плоскостях.

   По  своему положению в системе исполнительной ветви власти в РФ полномочный  представитель как раз и представляет одну из семи точек опоры вертикали  власти в регионах. Это обеспечивается тем, что он "непосредственно подчиняется  Президенту Российской Федерации и  подотчетен ему", а срок полномочий связан с решением президента, но не может превышать срока полномочий своего патрона. За руководителем Администрации  Президента РФ закрепляется определение  порядка "взаимодействия между полномочными представителями и их аппаратами и другими подразделениями Администрации". При этом представитель Президента, естественно, связан лишь федеральным  законодательством и "в своей  деятельности руководствуется Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, указами и распоряжениями Президента Российской Федерации, распоряжениями и иными решениями Руководителя Администрации Президента Российской Федерации".

   И хотя полномочный представитель  самостоятельно организует работу подчиненного ему аппарата - "имеет заместителей, распределяет между ними обязанности  и руководит их деятельностью", федеральный центр сохраняет  за собой основные рычаги кадрового  обеспечения деятельности президентского представительства в округе с  достаточно высокой ролью в этом процессе руководителя Администрации  Президента РФ. Так, "назначение на должность  заместителей полномочного представителя, освобождение их от должности, а также  применение к ним мер поощрения  и дисциплинарного взыскания  осуществляются Руководителем Администрации  Президента Российской Федерации". При этом "заместители полномочного представителя являются федеральными государственными служащими и входят в состав Администрации Президента Российской Федерации". Таким образом  осуществляется своеобразное "двойное" управление самим представительством и обеспечивается его реальная подконтрольность центру.

   Основные  направления деятельности полномочного представителя президента и его  компетенция исходят из его положения  в системе вертикали исполнительной власти во главе с Президентом  РФ и создают своеобразный территориальный  уровень верховной исполнительной власти с делегированием ему определенных, хотя и значительно ограниченных, с точки зрения принятия решений, функций представительства интересов  федерального центра в отдельных  регионах.

   Говоря  об основных задачах и компетенции  полномочного представителя в федеральном  округе, необходимо обратить особое внимание именно на его роль проводника политики и государственной деятельности главы государства на закрепленных за округом территориях. Это подчеркивается положением о том, что в числе  первоочередных задач на представителя  Президента возлагается "организация  в соответствующем федеральном  округе работы по реализации органами государственной власти основных направлений  внутренней и внешней политики государства, определяемых Президентом Российской Федерации". Далее идет "организация  контроля за исполнением в федеральном  округе решений федеральных органов  государственной власти" и активное использование одного из главных  рычагов управления страной - "обеспечение  реализации в федеральном округе кадровой политики Президента Российской Федерации". Эти функции позволяют  в большей степени (но не исчерпывающей) отнести данный институт к системе  президентского контроля⁵.

   Но, пожалуй, главной задачей полномочного представителя является осуществление  функций, которые    вызывают наибольшее раздражение некоторых представителей  местной  элиты - это сбор и обобщение  информации о реальном положении  дел   в регионе. Именно здесь    становится неоценимым источником сведений,   необходимых  для   принятия решений       на общефедеральном уровне. Не   случайно   глава   государства    в   достаточно     скупых       по    объему,    но емких   по   содержанию    положениях   прописывает   такую       задачу полномочного представителя, как "представление Президенту Российской Федерации регулярных докладов об обеспечении национальной безопасности в федеральном округе, а также о политическом, социальном и экономическом положении в федеральном округе, внесение Президенту Российской Федерации соответствующих предложений". Для этого он имеет право "запрашивать и получать в установленном порядке необходимые материалы от самостоятельных подразделений Администрации Президента Российской Федерации, от федеральных органов государственной власти, а также от органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, организаций, находящихся в пределах соответствующего федерального округа, и от должностных лиц".

   С целью повышения эффективности  деятельности институтов исполнительной власти в регионах на полномочного представителя Президента в федеральном  округе возлагается реализация ряда функций, свойственных самому Президенту на уровне федерального центра. И в  качестве первой и наиболее значимой выдвигается задача обеспечения  согласованной деятельности федеральных  государственных органов на уровне регионов. Поэтому важным моментом в деятельности полномочного представителя  становится его роль координатора "деятельности федеральных органов исполнительной власти в соответствующем федеральном  округе".

   Следует подчеркнуть особо выделенную значимость функции координации полномочным  представителем деятельности многочисленных, ведомственно разобщенных и нередко  дублирующих функции правоохранительных органов. В условиях, когда право  согласования назначения прокуроров и  начальников МВД (ГУВД-УВД) субъектов  РФ было возвращено (хотя едва ли это  рационально) в компетенцию их руководителей (президентов, губернаторов, глав администрации), роль представителя президента в  фактическом руководстве структурами  правоохраны на территориальном  уровне значительно возросла с получением фактически главнейших рычагов влияния  на них через оценку деятельности и кадровые назначения. С представителем Президента, например, согласовываются "направляемые в федеральные органы исполнительной власти органами государственной власти субъектов Российской Федерации, находящимися в пределах федерального округа, представления" на присвоение "высших специальных званий" должностных лиц правоохранительных органов и высших воинских званий (здесь определенное представительство полномочий Президента РФ как главнокомандующего армией).

   Функции президентского представителя по отношению  к правоохранительной системе региона  отражены в достаточно скупой формулировке: он "анализирует эффективность  деятельности правоохранительных органов  в федеральном округе, а также  состояние с кадровой обеспеченностью  в указанных органах, вносит Президенту Российской Федерации соответствующие  предложения". И если исходить из широкого понимания термина "правоохранительные органы", к которым относятся  прокуратура, суды, органы внутренних дел, таможенные органы, налоговая полиция, служба судебных органов, органы ФСБ  и др., то фактический вес представителя  Президента в регионе значительно  возрастает, не говоря уже о стабильно  сложившихся механизмах прямой зависимости  федеральных правоохранительных органов  от местных властей различных  уровней.

   Надо  сказать, что "кадровый рычаг"² президентского представителя в регионе в отношении руководителей федеральных структур также неплохо проработан. Он "согласовывает кандидатуры для назначения на должности федеральных государственных служащих и кандидатуры для назначения на иные должности в пределах федерального округа, если назначение на эти должности осуществляется Президентом Российской Федерации, Правительством Российской Федерации или федеральными органами исполнительной власти". Президентский представитель также может "вносить в соответствующие федеральные органы исполнительной власти предложения о поощрении руководителей их территориальных органов, находящихся в пределах федерального округа, и применении к ним мер дисциплинарного взыскания". Практически вся федеральная чиновная номенклатура в своем назначении становится в зависимость от мнения представителя Президента в федеральном округе, что вводит определенные гарантии реализации интересов центра на уровне персонализации должностных полномочий.

   Отметим, что важное значение в этом отношении  имели указы Президента РФ 2001-2004 гг., по которым "в целях создания дополнительных гарантий защиты личности от преступных и иных противоправных посягательств, обеспечения безопасности общества и государства, совершенствования  руководства деятельностью органов  внутренних дел Российской Федерации" были созданы окружные подразделения  органов внутренних дел - Главные  управления внутренних дел МВД России, руководители которых назначаются  на должность и освобождаются  от должности Президентом РФ. В  федеральных округах также сформированы соответствующие подразделения  других федеральных министерств  и ведомств страны - Генеральной  прокуратуры, Министерства юстиции, Министерства финансов и др., деятельность которых  усилила представительство исполнительной власти в регионах.

   Подчеркнем, что особенно возросло значение полномочного представителя в условиях реформирования системы наделения полномочиями высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного  органа государственной власти субъекта РФ), кандидатура которого, в соответствии с изменениями от 29 декабря 2004 г. в Федеральный закон от 6 октября 1999 г. №184-ФЗ "Об общих принципах  организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной  власти субъектов Российской Федерации" (ст. 18), представляется Президентом  РФ для рассмотрения органом государственной  власти субъекта РФ. При этом Указ Президента РФ "О порядке рассмотрения кандидатур на должность высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного  органа государственной власти) субъекта Российской Федерации" от 27 декабря 2004 г. №1603 и утвержденное им соответствующее  положение определяют, что "кандидатуры  на должность высшего должностного лица … субъекта Российской Федерации... представляются Президенту Российской Федерации Руководителем Администрации Президента Российской Федерации", а предложения по ним - "полномочным представителем Президента Российской Федерации в соответствующем федеральном округе".

   Весьма  важны⁷ и определенные координирующие и посреднические функции представителя Президента в формировании устойчивой системы федеративных отношений как в самом государственном механизме на федеральном и уровне субъектов Федерации, так и с институтами формирующегося в России гражданского общества. Не случайно Президент РФ подчеркивает, что полномочный представитель в округе "организует взаимодействие федеральных органов исполнительной власти с органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, политическими партиями, иными общественными и религиозными объединениями". Одновременно указывается и на роль регионального президентского представителя в реализации экономических и социальных функций государства, ему поручается разрабатывать "совместно с межрегиональными ассоциациями экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации программы социально-экономического развития территорий в пределах федерального округа".

   Как посредник между Федерацией и  субъектами Федерации в реализации механизмов исполнительной власти в  регионе представитель Президента принимает участие лично или  направляет заместителей и сотрудников  аппарата "для участия в работе органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а  также органов местного самоуправления, находящихся в пределах федерального округа". Он должен согласовывать "проекты  решений федеральных органов  государственной власти, затрагивающих  интересы федерального округа или субъекта Российской Федерации, находящегося в  пределах этого округа". Он же "организует по поручению Президента Российской Федерации проведение согласительных процедур для разрешения разногласий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, находящимися в пределах федерального округа".

   Дальнейшее  наращивание координационных функций  полномочного представителя отражено в Указе Президента РФ "О советах  при полномочных представителях Президента Российской Федерации в  федеральных округах" от 24 марта 2005 г. №337, которым "в целях обеспечения  согласованного функционирования и  взаимодействия федеральных органов  государственной власти и органов  государственной власти субъектов  Российской Федерации, повышения эффективности  института полномочных представителей Президента Российской Федерации в  федеральных округах" было предписано "образовать советы при полномочных  представителях Президента Российской Федерации в федеральных округах (за исключением Южного федерального округа)". При этом заметим, что  этот шаг Президента в условиях изменения  власти в субъекте Федерации весьма важен, а в Положении о совете подчеркивается, что последний "является совещательным органом, содействующим  реализации полномочий главы государства  по обеспечению согласованного функционирования и взаимодействия федеральных органов  государственной власти и органов  государственной власти субъектов  Российской Федерации".