Развитие института полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах

    В законодательстве РФ следует решить вопрос и о более высоком уровне правовой защиты полномочного представителя  Президента в регионе РФ. Например, в главе 7 Положения 1997 г. (главы 1 - 5 признаны недействующими, следовательно, в остальной  части оно действует) указано, что  полномочный представитель несет  персональную ответственность перед  главой государства за неисполнение или ненадлежащее исполнение своих  должностных обязанностей; указывается, что в случае утраты доверия полномочный  представитель может быть досрочно освобожден от должности. Поэтому целесообразно более подробно прописать основания ответственности и отстранения от должности полномочного представителя, указав, в чем конкретно может выразиться неисполнение или ненадлежащее исполнение им своих обязанностей, к каким последствиям оно привело или может привести. Это позволит сделать статус полномочного представителя более стабильным и защищенным.

    Вообще, в отечественном законодательстве на уровне федеральных органов следует  закрепить статус полномочных представителей Президента в федеральном округе РФ, парламенте страны. Норма п. "к" ст.83 Конституции РФ, несомненно, нуждается  в развитии.

    Еще одной важной проблемой взаимоотношений  Президента РФ и органов государственной  власти субъектов РФ является трактовка  ч.4 ст.78 Конституции РФ, где указано, что Президент РФ и Правительство  РФ обеспечивают в соответствии с  Конституцией осуществление полномочий федеральной государственной власти на всей территории РФ.

    Конституция предусматривает целый ряд институтов и правовых процедур, которые призваны обеспечить осуществление полномочий федеральной государственной власти:

    1) институт полномочных представителей  Президента РФ;

    2) применение согласительных процедур  согласно ч.1 ст.85 Конституции;

    3) приостановление действия нормативных  актов органов исполнительной  власти субъектов РФ в случае  их противоречия федеральному  законодательству или нарушении  прав и свобод человека и  гражданина до решения этого  вопроса судом;

    4) введение чрезвычайного положения  на всей территории России  или ее части с незамедлительным  сообщением об этом представительному  органу страны согласно ст.88 Основного  закона.

    Несомненно, что в сфере взаимодействия органов  исполнительной власти РФ и ее субъектов  существуют и другие проблемы. Например, до недавнего времени был актуальным спор о том, не следует ли Президенту РФ назначать губернаторов.

    Однако  указанный Федеральный закон  от 6 октября 1999 года решил и эту  проблему, закрепив принцип выборности главы исполнительной власти субъекта РФ¹².

    Вместе  с тем нельзя оставить без внимания в этом контексте обозначенную выше проблему укрепления исполнительной власти в Российской Федерации, вызвавшую  определенный общественный интерес  и представляющую в настоящее  время особую актуальность, что, в  частности, связано с вопросами  взаимной ответственности России и  ее субъектов в сфере исполнительной власти.

    Этим  законом установлена взаимная ответственность  законодательного и исполнительного  органов государственной власти субъекта Российской Федерации за грубое нарушение Конституции РФ и федерального законодательства, в частности за непринятие мер по устранению установленного судами противоречия изданных ими актов  Конституции РФ и федеральным  законам. В настоящее время в  данный закон внесены изменения  Федеральным законом от 29 июля 2000 года¹³.

    Среди этих изменений имеются такие, которые  расширяют полномочия Президента России и по роспуску законодательного органа субъекта РФ и по отстранению высшего  должностного лица субъекта Российской Федерации от должности. В соответствующий  механизм вводится судебная власть, точнее, суды общей юрисдикции, которые подтверждают незаконность принятого органом  государственной власти акта и устанавливают  определенный срок для устранения этих нарушений.

    В частности, ст.9 Федерального закона предусматривает  вынесение главой государства предупреждения законодательному органу субъекта Федерации, который в течение трех месяцев  должен принять меры, направленные на устранение выявленных противоречий с Конституцией РФ. В противном  случае Президент РФ вносит в Государственную Думу проект Федерального закона о роспуске законодательного органа субъекта РФ. Причем, российский парламент должен рассмотреть данный законопроект в течение двух месяцев. Статья 29.1 предусматривает ответственность главы субъекта РФ в случае издания им противоречащего федеральному законодательству нормативного правового акта или уклонения его от приведения в соответствие с федеральным законодательством своего нормативного акта после приостановления его действия главой государства и обращения в суд. В таких случаях при соблюдении определенной процедуры Президент вправе отстранить высшее должностное лицо субъекта Федерации от должности. Кроме того, Федеральным законом предусмотрено временное отстранение Президентом РФ от должности главы субъекта РФ по мотивированному представлению Генерального прокурора в случае предъявления руководителю субъекта России обвинения в совершении тяжкого или особо тяжкого преступления (п.4 ст.29).

    В целом, поддерживая необходимость  принятия данного закона, следует  подчеркнуть его наиболее существенные недостатки:

    1. Меры государственно-правовой ответственности  представительных и исполнительных  органов государственной власти  субъекта Федерации с применением  властных полномочий судебных  органов могут осуществляться  при наличии развитого административного  (публично-правового) судопроизводства.

    2. Наделяя Президента РФ рядом  полномочий, связанных с выражением  предупреждения главе региона,  отстранением его от должности  и отправлением в отставку, авторы  закона не учли того, что данные  полномочия главы государства  не закреплены в Конституции  РФ и не могут быть выведены  из смысла ст.80 Основного закона, поэтому вряд ли могут вытекать  из его статуса гаранта Конституции  Российской Федерации и главы  государства. Подобные полномочия  не вполне согласуются с конституционными  принципами разделения властей  и самостоятельности органов  государственной власти.

    3. Вопрос о правовых последствиях  признания актов (действий) не  соответствующими законодательству (федеральному и региональному)  не может являться предметом регулирования названного закона, поскольку он непосредственно связан с процессуальной формой осуществления указанных полномочий.

    Тем не менее, четко прописанная в  Федеральном законе от 29 июля 2000 года процедура отстранения главы  субъекта Федерации от должности, вводящая в данный механизм и судебную власть, позволяет согласиться с необходимостью такой меры, направленной на усиление вертикали исполнительной власти в  России, а следовательно, и централизации, которая в разумных пределах нужна  для укрепления современных федеративных отношений в Российском государстве.

4. Оптимизация деятельности института полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах

    Президент Российской Федерации следующим  образом раскрывает значение введения полномочного представителя в федеральном  округе: “Суть этого решения - не в укрупнении регионов, как это  иногда воспринимается или преподносится, а в укрупнении структур президентской  вертикали в территориях. Не в  перестройке административно - территориальных  границ, а в повышении эффективности  власти. Не в ослаблении региональной власти, а в создании условий для  упрочения федерализма.

    С  созданием округов федеральная  власть не удалилась, а приблизилась к территориям. Общественное мнение приписывает полпредам Президента опасные намерения. Они якобы  и бюрократы - посредники между центром  и регионами. Между тем, сокращая аппараты федеральных служащих на местах, мы хотим добиться их мобильности  и работоспособности. Четко очерчивая  пределы компетенции федеральных  полпредов, делаем их работу прозрачной для региональных администраций  и населения территорий.

      Уходя от дублирования функций,  персонифицируем ответственность.  Это решение, безусловно, цементирует  единство страны. Полномочные представители,  разумеется, будут содействовать  эффективному решению проблем  своих округов. Но они не  вправе вторгаться в сферу  компетенции избираемых глав  регионов. Опорой полпредам в  работе будут только закон  и данные им полномочия”¹⁴.

    А.Г. Трифонов и Б.В. Межуев утверждают, что  трансформация института полномочных  представителей Президента Российской Федерации, произведенная В.Путиным, должна предоставить Кремлю возможность  контролировать региональных лидеров, а при сосредоточении в руках  представителей Президента соответствующих  ресурсов (что в нынешней ситуации вполне реально) воздействовать на губернаторские выборы. Но это станет реальным только в том случае, если Кремль, наконец, решит всерьез заняться региональной политикой, поскольку до последнего времени все разговоры о ней так и оставались лишь разговорами. Кроме того, дефицит кадровых и финансовых ресурсов пока блокирует сколько-нибудь эффективную деятельность нового института. Москва пытается поставить в регионах своих политических представителей, которые будут следить, скажем, за ходом проводимых сверху реформ или за деятельностью местных элит, усердно цепляющихся за остатки суверенности. Но вряд ли функции семи президентских наместников сведутся только к надзору за соблюдением законов главами администрации, и едва ли нынешним наместникам удастся избежать столкновения с экономической элитой своего региона и, следовательно, вовлечения в той или иной степени в его хозяйственную жизнь.

    Конечно, им придется контролировать проведение преобразований в регионах, во многом связанных с силовым переделом  собственности и сфер влияния. Политические и иные институциональные изменения  влияют на экономику самым непосредственным образом.

    Политические  правила формируют правила экономические, хотя имеет место и обратная зависимость. Иными словами, права собственности  и, следовательно, индивидуальные контракты  определяются и устанавливаются  политическими решениями, однако структура  экономических интересов также  влияет на политическую структуру. Если с помощью политических институтов снижается уровень риска и  неопределенность, то неустойчивость политических институтов прямо влияет на отсутствие успехов в экономическом  развитии, и переломить эту тенденцию  очень трудно.

    При нынешней системе местные власти могут своими действиями вносить  существенные коррективы в план реформ, а президентская администрация  предпочла бы проводить преобразования без этих поправок. Скорее всего, полномочия президентских глав будут значительно  увеличены, и у них появится реальная возможность корректировать решения  региональных властей, что заставит в еще большей мере говорить о  полномочных представителях Президента как о государевых наместниках. Политолог Андре Моммен считает, что Президент ввёл институт полномочных представителей в федеральных округах, дабы урезать местную автономию. Генерал-губернатор осуществляет руководство местными операциями силовых министерств (обороны, внутренних дел, безопасности и юстиции), а также занимается конституционными проблемами. Дело в том, что на протяжении многих лет некоторые республики игнорировали авторитет Москвы либо федеральные законы, издавая собственные, действию которых придавалась сила, равная общероссийским.

    Реформы Путина должны остановить процесс фрагментации, подрывающий единство российского  государства. План Путина по введению собственных генерал-губернаторов может постигнуть, по мнению Моммена, та же участь, что и полпредов  при Б.Н.Ельцине. Как бы то ни было, его наместникам потребуется  в каждом случае мощный, хорошо оплачиваемый, централизованный и эффективно работающий административный аппарат, под контролем  которого будут находиться территории величиной с целые страны вроде  Украины или Франции. “Путина  явно влечет административная и бюрократическая  структура власти царской России, причем он стремится "привязать" своих генерал-губернаторов к старым военным округам. Естественно, такого рода попытка рецентрализации рискованна из-за вероятной смены нынешнего  безразличия регионов по отношению  к Москве на откровенную враждебность, поскольку новая промежуточная  бюрократическая структура будет  восприниматься как излишняя”¹⁵.

    Губернаторы всегда предпочитали, столкнувшись с  серьезными проблемами, вступать с  Москвой в личный контакт. Они  и в дальнейшем предпочтут делать именно так в обход путинских  наместников. Последние будут низведены  до роли посредников бедных регионов, лишенных природных ресурсов. Богатые  же регионы (вроде Татарстана), экспортирующие нефть и газ, сумеют найти себе и оплатить какое-то число серьезных  союзников в Москве. Многие лица в министерствах, имеющие отношение к природным ресурсам, уже попали в "в собственность" к той или иной из вовлеченных в подобные дела крупных нефтяных компаний, которые, в свою очередь, принадлежат финансовым или промышленным магнатам или каким-либо образом связаны с ними. Совмещение их политических и коммерческих интересов в высших государственных сферах приводило и к более пагубным последствиям, чем коррупционизм каких-либо местных олигархов. Путину, однако же, придется иметь дело и с этой проблемой. Одна из стратегий, находящихся в политическом арсенале президента Путина, состоит, как считает А.С.Макарычев, в том, чтобы постепенно ослабить значение субъектов Федерации в жизни государства. Такой гипотетический вариант в долгосрочной перспективе может означать переход к новому федеративному устройству на основе 7 округов. Б.Ельцин полагал, что иметь дело с 89 относительно небольшими единицами гораздо легче, чем с несколькими крупными. В.Путин пошёл по другому пути.