Развитие института полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах

    - издание субъектами РФ правовых  актов по предметам ведения  РФ в нарушение 

    ст.71, 72, 76 Конституции РФ;

    - искажение в правовых актах  субъектов РФ смысла федеральных  законов или 

    переписывание их "с поправками";

    - издание актов, в которых представительные  и исполнительные органы государственной  власти нарушают конституционный  принцип разделения властей (что  характерно для уставов ряда  регионов);

    - принятие документов, положения  которых ограничивают закрепленные  Конституцией РФ и федеральными  законами права и свободы человека  и гражданина;

    - недостатки в юридической технике,  приводящие к многочисленным  противоречиям между правовыми  актами субъектов РФ, Конституцией  РФ и федеральными законами.

    Важное  значение приобретает статус Министерства юстиции России, которое не только проводит юридическую экспертизу региональных нормативных правовых актов, но и  ведет федеральный регистр - банк нормативных правовых актов субъектов  Федерации⁹.

    Говоря  об аспектах взаимоотношений федерального центра и субъектов РФ в сфере  исполнительной власти, необходимо более  подробно остановиться на взаимодействии Президента РФ и глав исполнительной власти субъектов РФ.

    Часть 2 ст.85 Конституции РФ предусматривает  право Президента РФ приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов РФ в случае противоречия этих актов Конституции РФ и федеральным  законам, международным обязательствам России или нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения  этого вопроса соответствующим  судом. Данное положение также закрепляется в ст.29 Федерального закона от 6 октября 1999 года "Об общих принципах организации  законодательных (представительных) и  исполнительных органов государственной  власти в субъектах Российской Федерации". Согласно этой статье Президент РФ вправе приостанавливать действие акта высшего должностного лица субъекта РФ, а также действие акта органа исполнительной власти субъекта РФ в  случае противоречия этого акта Конституции  РФ¹⁰. Данное право Президента России проистекает из его статуса гаранта Конституции, прав и свобод человека и гражданина (ч.2 ст.80), из принципов единства системы государственной власти (ч.3 ст.5) и единства системы исполнительной власти (ч.2 ст.77).

    Однако  названная норма не гарантирует  субъектам РФ той степени самостоятельности, которая фиксируется в других положениях Основного закона. Дело в том, что ч.2 ст.77 Конституции  РФ устанавливает единую систему  исполнительной власти лишь в пределах ведения РФ и полномочий РФ по предметам  совместного ведения РФ и ее субъектов. Из этого вытекает, что Президент  вправе реализовывать свои полномочия лишь в указанных пределах, тогда  как ч.2 ст.85 значительно расширяет  его прерогативу. Поскольку в  рассматриваемой норме говорится  о возможности главы государства  приостанавливать действие актов исполнительной власти субъектов РФ в случае их противоречия не только Конституции  РФ, но и федеральным законам, то в данном случае не исключена возможность  вторжения Президента в права  того или иного региона при  принятии закона по вопросам собственного ведения субъектов РФ.

    Однако  согласно ч.4 и 6 ст.76 Конституции РФ в случае противоречия между федеральным  законом и нормативно-правовым актом  субъекта РФ, изданным в пределах его  ведения, действует нормативно-правовой акт субъекта РФ. Таким образом, Конституция, как справедливо указывает М.С. Саликов, оставляет место для  вольного и невольного произвола  по отношению к субъектам Федерации¹¹.

    Пожалуй, можно согласиться с рекомендацией  ученого изъять из ст.85 ч.2, оставив  лишь часть 1, предусматривающую возможность  использования Президентом согласительных процедур для разрешения разногласий  между федеральными и региональными  государственными органами.

    В то же время можно предложить более  гибкий вариант, предусматривающий  редакцию ч.2 ст.85, исключающую из нее  положения о несоответствии федеральным  законам.

    Однако  взаимодействие в сфере исполнительной власти осуществляется не только между  Президентом РФ и главами регионов, но и между главами других органов  государственной власти субъектов  РФ. В этом плане определенный интерес  представляют место и роль института  полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах.

    Из  конституционных полномочий Президента РФ важное значение имеют назначение и освобождение полномочных представителей Президента в регионах России (в  силу п. "к" ст.83 Конституции РФ). Статус института полномочных представителей Президента РФ в регионах до недавнего  времени регулировался Указом Президента РФ N 696 "О полномочном представителе  Президента в регионе Российской Федерации" и Положением о полномочном  представителе Президента РФ в регионе  РФ¹².

    В последнее время меры по укреплению властной вертикали, касающиеся непосредственно  сферы исполнительной власти, проводимые главой государства, приобретают исключительную актуальность.

    Определенный  общественный резонанс вызвал Указ Президента РФ N 849 от 13 мая 2000 года о полномочном  представителе Президента в федеральном  округе и Положение о нем, утвержденное данным Указом. Причем в этом решении  главы государства многие ученые и политики справедливо усмотрели  первый шаг Президента РФ на пути реформирования Федерации.

    Проведение  данной реформы нельзя рассматривать  как попытку нарушения административно-территориального устройства России, поскольку статус и целостность субъектов Федерации  сохраняются. Но не вызывает сомнений то, что данная мера направлена на укрепление вертикали исполнительной власти в  Российской Федерации, что соответствует  ст.77, 78 Конституции РФ. Это признал  сам глава государства в своем  Послании Федеральному Собранию России, где говорится о том, что суть данного решения не в укрупнении регионов, а в укрупнении структур президентской вертикали в пределах территорий, не в ослаблении региональной власти, а в создании условий для  упрочения федерализма⁸.

    Вторым  шагом главы государства в  этом направлении явилось внесение в Государственную Думу пакета законопроектов, изменяющих порядок формирования Совета Федерации, введение порядка отстранения  от должности руководителей регионов и роспуска законодательных органов  субъектов России, принимающих акты, идущие вразрез с федеральными законами, и наделяющих главу региона правом отстранения от должности нижестоящих  глав местного управления и самоуправления.

    Очередным шагом в укреплении вертикали  власти явилось создание окружных подразделений  органов МВД в образованных федеральных  округах. В соответствии с Указом Президента РФ от 31 июля 2000 года "Вопросы  Министерства внутренних дел Российской Федерации" руководители окружных подразделений  МВД России и их заместители назначаются  главой государства по представлению  министра внутренних дел. Данное полномочие Президента не вытекает из главы 4 Конституции РФ, поскольку назначение руководителей органов МВД входит в компетенцию министра внутренних дел России с согласия соответствующих субъектов Федерации, следовательно, сомнительна конституционность этого положения.

    Следующим этапом явилось принятие главой государства  дополнительных мер по обеспечению  единства правового пространства. В  соответствии с Указом Президента РФ от 10 августа 2000 года в России создан федеральный банк нормативно-правовых актов субъектов России - федеральный  регистр НПА субъектов РФ, ведение  которого отнесено к Министерству юстиции  России. При этом руководителям субъектов  Российской Федерации предписано в  семидневный срок направлять копии  нормативных правовых актов субъекта Федерации в Минюст для включения  данных актов в федеральный регистр  и проведения юридической экспертизы⁹.

    Подписание  главой России Указа "О Государственном  Совете Российской Федерации завершило  первый этап реформы властной вертикали. При этом роль Государственного Совета РФ неизбежно будет подниматься, несмотря на то, что по действующему Положению Государственный Совет  выполняет одну функцию - совещательную, и все его решения носят  рекомендательный характер. Поэтому  следует согласиться с Е.С. Строевым, который подчеркнул, что Государственный  Совет будет превращаться в более  властный орган и, возможно, заменит  верхнюю палату российского парламента¹¹.

    Действующая Конституция не ограничивает Президента РФ в назначении своих полномочных  представителей. Если ранее институт полномочных представителей был  учрежден почти в каждом регионе, и главе государства приходилось  контактировать более чем с 80 полномочными представителями, то теперь вся территория России условно разделена на семь федеральных округов. Таким образом, Президенту предоставляется возможность  более эффективно осуществлять взаимодействие с регионами через своих представителей в группе регионов. При этом следует иметь в виду, что, например, согласно Положению полномочный представитель в федеральном округе взаимодействует с органами государственной власти, "находящимися в пределах федерального округа", а не в его составе.

    Вместе  с тем нельзя не заметить, что  введение института полномочного представителя  Президента РФ в федеральном округе отдалит регионы от Центра, поскольку  вводится промежуточное звено. Лидеры регионов во многом лишаются возможности  прямого выхода на главу государства, взаимодействие между ними будет  в большей мере опосредованным, в  то время как решение ряда ключевых вопросов требует прямого (непосредственного) взаимодействия глав регионов с Президентом  РФ. Поэтому ограничение возможности  прямого контактирования (путем  введения промежуточного звена между  субъектами и Центром) вряд ли можно  признать правильным. С другой стороны, вполне очевидно, что эффективность  работы главы государства должна повыситься.

    Основные  задачи полномочного представителя  Президента РФ в федеральном округе РФ определены в главе 2 Положения. Это  организация в соответствующем  федеральном округе работы по реализации органами государственной власти основных направлений внутренней и внешней  политики страны; организация контроля за исполнением в федеральном  округе решений федеральных органов  государственной власти; обеспечение  реализации в федеральном округе кадровой политики Президента РФ; представление  главе государства регулярных докладов об обеспечении национальной безопасности в федеральном округе, а также  социальном, политическом, экономическом  положении в нем. Однако полномочный  представитель не вправе вмешиваться  в оперативную деятельность органов  исполнительной власти, объединений, организаций, издавать решения, обязательные для  исполнения. В главе 3 определяются функции полномочного представителя, которые в основном носят представительский  характер.

    Несмотря  на огромный объем функций полномочного представителя Президента РФ в федеральном  округе (глава 3 Положения о полномочном  представителе Президента РФ в регионе РФ), на практике он обладает лишь двумя реальными механизмами контроля за деятельностью территориальных органов исполнительной власти: он участвует в работе региональных коллегий органов исполнительной власти и согласовывает кандидатуры для назначения на должность руководителя территориальных органов исполнительной власти, а также согласовывает направляемые в федеральные органы исполнительной власти представления о награждении государственными наградами, объявлении почетных званий и организует контроль за исполнением федеральных законов и иного федерального законодательства. Контрольные функции полномочного представителя Президента в федеральном округе (контроль за соответствием нормативных актов субъектов Федерации федеральному законодательству) также недостаточно регламентированы в законодательстве РФ и во многом пересекаются с функциями иных органов государственной власти (например, организация контроля за исполнением федерального законодательства отнесена к функциям правоохранительных органов).

    Поэтому функции полномочного представителя  должны получить более четкую правовую регламентацию на более высоком  юридическом уровне - в федеральном  законе.

    Кроме того, законодательством не урегулирован вопрос о том, на каких условиях осуществляется взаимодействие полномочного представителя  Президента в федеральном округе РФ с органами исполнительной власти субъекта РФ. Нормы указанного Положения  в этой части представляются недостаточными.