Развитие института полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах

    Федеральные округа не обладают никакими признаками субъекта Федерации, их принципы образования  совсем иные. Они созданы главой государства для обеспечения  исполнения своих конституционных  полномочий в пределах территорий, где действуют должностные лица Администрации Президента РФ и функционируют  ее структурные подразделения. По своему правовому положению федеральные  округа схожи с такими единицами  «абстрактного» деления России, как  округа военные или пограничные  – в них отсутствуют так  называемые органы исполнительной власти общей компетенции и органы представительной власти. Вместо этого в пределах соответствующих округов действуют  специальные органы исполнительной власти.

    Введение  института полномочных представителей Президента в федеральном округе явилось оптимальным решением вопроса  о поиске форм и методов управления системой федеративных отношений. Не меняя  Конституции, на ее базе начат процесс  упорядочения управления государством по всей вертикали власти.

    Идея  создания специального института, представляющего  президентскую власть на местах и  одновременно координирующего деятельность местных представительств федеральных  ведомств, нашла практическое воплощение уже в 1998 г. Как подчеркивает М.А. Краснов, появление Указа о региональных коллегиях было «реакцией на изменение  реального статуса полномочных  представителей Президента РФ в регионах, которые постепенно в большинстве  своем превратились в малозначимые фигуры при губернаторах, лишь информировавшие Центр, да и то далеко не всегда объективно, о деятельности региональных администраций. Многие территориальные органы федеральной исполнительной власти фактически оказались под контролем властей субъектов Федерации⁶. На основании положения, утвержденного указом, в целях координации деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти создавались региональные коллегии этих органов, куда по должности входили полномочный представитель региона, а также руководители территориальных органов, действующих на территории региона и ведающих вопросами обороны, безопасности, внутренних дел, иностранных дел, предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий. Коллегии были призваны содействовать реализации Президентом России своих конституционных полномочий по осуществлению согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти субъектов Федерации в регионах, согласованному выполнению территориальными органами стоящих перед ними задач, совершенствованию взаимодействия территориальных органов государственной власти субъектов РФ, исключению дублирования в их работе.

    Тогда же был предложена  работа     представителей    Президента по укрупненным округам. Данная административная реформа отличалась от более поздней  тем, что планировалось создать  существенно   больше федеральных  округов. На каждый федеральный округ  приходилось бы 34 субъекта Федерации. Главной задачей административной реформы было выведение федеральных  структур, расположенных на территориях  субъектов Федерации, из-под контроля и опеки губернаторов и создание федеральных округов, удобных для  управления и контроля временных  структур в рамках развития федеративного  государства; важнейшей конечной целью  – создание эффективного механизма  завершения реформ в стране. Однако Президент Б.Ельцин так и не решился  на создание укрупненных федеральных округов, что являлось стержневой идеей новой региональной политики. В качестве эксперимента были назначены полномочные представители Президента, ответственные за Ставропольский край, Адыгею, Дагестан, Кабардино-Балкарию и Карачаево-Черкессию.

    Сегодня, по всей видимости, реорганизованные региональные окружные коллегии продолжат функционирование в качестве совещательного органа при  полномочных представителях. Активно  создаются окружные структуры правоохранительных органов, причем достаточно самостоятельные, выполняющие не только контрольные  функции. Так, Указом Президента РФ от 4 июня 2001 г. № 644 «О некоторых вопросах Министерства внутренних дел Российской Федерации» в системе министерства предусмотрено создание главных  управлений МВД по федеральным округам  и определены их основные задачи; аналогичные  федеральные управления созданы  в системе Министерства юстиции; приказом министра иностранных дел  утверждено положение о представительстве  МИД РФ на территории России, в соответствии с которым представительства  МИД подразделяются на представительства  в центрах федеральных округов  и представительства в субъектах  РФ; прокурор федерального округа имеет  ранг заместителя Генерального прокурора  РФ (с соответствующими полномочиями, в том числе и процессуальными, определенными Законом о прокуратуре); в состав Федеральной службы налоговой  полиции вошли семь главных управлений службы по федеральным округам. В  соответствии с размещением полномочных  представителей Президента в федеральных  округах создаются структуры  и иных федеральных органов исполнительной власти. Остается надеяться, что все  это приведет к укреплению правопорядка в стране и усилению правовой защищенности граждан.

    Итак, данную реформу нельзя рассматривать  как попытку нарушения федеративного  устройства России, поскольку статус и целостность субъектов Федерации  сохраняются. Не вызывает сомнений, что  эта мера направлена на укрепление вертикали исполнительной власти в  Российской Федерации, что подчеркивал  сам глава государства в своем  Послании Федеральному собранию России: «…суть данного решения не в укрупнении регионов, а в укрупнении структур президентской вертикали в пределах территорий, не в ослаблении региональной власти, а в создании условий для упрочения федерализма»⁷.

    Впрочем, некоторые правоведы считают, что  федеральные округа в перспективе  могут стать административной и  территориальной структурой, в рамках которой возможны организация эффективной  системы управления регионами и  решение всего комплекса проблем  государственной политики в области  регионального развития. Например, С.И. Некрасов не исключает, что со временем формирование федеральных округов  станет прологом реформы федеративного  устройства России с образованием в  ее составе на базе федеральных округов  семи крупных и примерно одинаковых в экономическом отношении субъектов  Федерации⁸. Однако, по данным Госкомстата, Минэкономразвития, МНС и других федеральных органов власти, публикующих данные о социально-экономическом положении, темпах промышленного роста, поступлениях в бюджетную систему РФ по федеральным округам, об экономическом равенстве групп субъектов РФ, входящих в тот или иной федеральный округ, не может быть речи.

    В последнее время много внимания уделяется вопросу об укрупнении субъектов Федерации как о  мере, позволяющей решить многие проблемы государственного устройства России. Так, после референдума 7 декабря 2003 г. произошло слияние Коми-Пермяцкого автономного округа с Пермской областью. На очереди Иркутская область  и Усть-Ордынский Бурятский округ, Тюменская область, Ямало-Ненецкий и Ханты-Мансийский автономные округа. Это очень сложная политическая и правовая проблема, требующая продуманной  юридической базы. После принятия Федерального конституционного закона от 17.12.2001 № 6ФКЗ «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования  в ее составе нового субъекта Российской Федерации», содержащего правовой и достаточно демократичный механизм укрупнения субъектов Федерации через проведение всенародных референдумов в регионах, должна быть создана рабочая группа по совершенствованию этого механизма. Пока гораздо более эффективным представляется другой путь – укрупнение управленческих моделей в системе федеративных отношений по всей вертикали власти, прежде всего исполнительной. В первую очередь речь должна вестись о восстановлении управляемости государством на региональном уровне.

    Укрепление  государственности заключается  в том, чтобы в интересах развития страны были собраны и эффективно использованы финансы, промышленный, кадровый потенциал. С этой точки зрения концентрация функций в руках ограниченного  круга исполнителей является важным рычагом, который должен и может  быть обеспечен с помощью нового государственно-правового института. Теперь именно на полномочных представителей возложена обязанность по регулярному  представлению докладов Президенту Российской Федерации об обеспечении  национальной безопасности, о соблюдении прав и свобод человека, о политическом, социальном и экономическом положении  в федеральном округе. Все эти  вопросы должны постоянно находиться в поле зрения полномочного представителя.

    2. Институт полномочных представителей  Президента РФ как структурная  составляющая укрепления вертикали  власти

   Вопрос  о кадрах в России был и остается первостепенным. При формировании же корпуса президентских представителей как определенного зеркального  отражения самого Президента РФ в  регионах решение кадрового вопроса  усложняется многократно. Но все  же попытаемся проследить президентскую  логику в личностном выборе своих  представителей в округах.

   В 2000 г. Президент в подборе своих  представителей исходил, как нам  представляется, из двух приоритетов - прошлой деятельности и проблем  региона, делая упор на состоявшихся управленцев и опытных исполнителей в возрасте 40-60 лет (С.В. Кириенко - Л.В. Драчевский). Эмоционально-популистские утверждения в прессе о семи глав - не совсем корректны и имеют  скорее достаточно формальные основания. Так, в Центральный федеральный  округ полпредом назначили в  прошлом генерал-майора госбезопасности  Г.С. Полтавченко, который в 1993-1999 гг. руководил налоговой полицией в  Санкт-Петербурге и Ленинградской  области (генерал-майор налоговой  полиции), что для данной территории весьма актуально. К тому же он имел опыт работы полномочным представителем Президента РФ в Ленинградской области. В Северо-Западный - В.В. Черкесова, опять-таки генерал-полковника госбезопасности, в недалеком прошлом заместителя  директора ФСБ, имеющего представление  о криминальной ситуации в регионе. Южный округ, известный своими застарелыми  проблемами новых кавказских войн, естественно, возглавил военный - генерал  армии и Герой России В.Г. Казанцев; правда, при этом еще и кандидат педагогических и философских наук. действительный член Российской Академии социальных и гуманитарных наук и  почетный доктор Ростовского государственного строительного университета.

   Полпредом в Приволжский округ¹⁴, известный своей насыщенностью национальными республиками, был поставлен достаточно опытный политик и управленец С.В. Кириенко. Сложность криминальной ситуации в регионе, видимо, легла в основу назначения полпредом в Уральский федеральный округ генерал-полковника, заместителя (1994-2000 гг.) министра внутренних дел РФ П.М. Латышева. Проблемы приграничного характера в Сибирском округе, видимо, заставили остановиться на кандидатуре П.В. Драчевского, в прошлом работника МИД, министра по делам СНГ. В приграничный и достаточно отягощенный проблемами Дальневосточный федеральный округ был направлен бывший профессиональный военный, генерал-лейтенант в отставке К.Б. Пуликовский (в 1994-1996 гг. командующий группировкой российских войск в Чечне). Так что опыт и доверие Президента сыграли основную роль в определении Президентом РФ В.В. Путиным своих первых региональных представителей.

   Прошедшие пять лет деятельности реформированного института полномочных представителей показывают сохранение тенденции опоры  В.В. Путина на профессионально подготовленных и способных представлять его  интересы в регионах полномочных  представителей, профессиональные качества и опыт которых сочетаются с личным доверием Президента. Сохранили свои посты и соответствуют в целом  прежним приоритетам Г.С. Полтавченко, С.В. Кириенко, П.М. Латышев и К.Б. Пуликовский. В русле прежних тенденций  и назначение полпредом по Сибирскому округу вместо П.В. Драчевского бывшего  кадрового военного А.В. Квашнина (до назначения - начальник Генерального штаба Вооруженных сил РФ и  первый заместитель министра обороны  РФ). В связи с обострением проблем  организации государственного правления  в Чеченской республике в условиях определенного свертывания военной  фазы операции по наведению конституционного порядка В.Г. Казанцева сменил в  сентябре 2004 г. Д.Н. Козак, юрист с  большим опытом практической работы (в 1990-1999 гг. занимал ряд ответственных  постов в Ленгорисполкоме и администрации  Санкт-Петербурга, в 1999-2004 гг. - руководитель Аппарата Правительства РФ, министр  РФ, первый заместитель руководителя Администрации Президента РФ). Несколько  большим изменениям подверглась  расстановка полпредов в Северо-Западном округе. Институт полномочных и специальных представителей Президента РФ в России еще до президентства В.В. Путина органично вошел в систему организации власти. Едва ли кто-либо будет оспаривать необходимость представления интересов главы государства в российском парламенте, где в палатах Федерального Собрания присутствует в качестве связующего звена полномочный представитель Президента РФ. Такой же институт представления интересов главы государства существует и на уровне Конституционного суда РФ. Известен и институт специальных представителей Президента РФ по проблемным вопросам государственной деятельности - по обеспечению прав и свобод человека и гражданина в Чеченской Республике и по вопросам урегулирования осетино-ингушского конфликта. Думается, что такая форма участия Президента РФ в реализации своих полномочий оправдана и рациональна, и поэтому ее выбор и перенос на региональный уровень вполне оправдан и рационален в условиях необходимости укрепления государственности как на федеральном, так и на уровне субъектов Федерации.