Поняття місцевих рад, як органів самоврядування та їх класифікація

Депутатські групи і фракції  найбільш динамічні органи місцевої ради, які утворюються не радою, а  її депутатами в установленому порядку, їх правовий статус визначається законом  і актами цієї ради. У цьому зв'язку слід  зазначити, що ч. З ст. 25 Закону «Про статус депутатів місцевих рад» проголошує, що повноваження депутатський груп є похідними від повноважень  депутата місцевої ради. Цей важливий принцип означає, що депутатські  групи, зокрема, мають право на депутатські  звернення, запити й запитання, внесення пропозицій і зауважень, здійснення правозахисної діяльності та всього комплексу інших прав і обов'язків, гарантований Конституцією і законами України депутату місцевої ради. Як недолік необхідно відмітити, що для депутатських фракції: (на відміну  від груп) таких гарантій законом не встановлено. Хоча це не заважає депутатам, що входять до фракцій, ефективно здійснювати депутатські повноваження від свого імені як депутата проте в складі відповідної фракції.

Статус депутата місцевої ради, таким  чином, є гарантією діяльності депутатських груп і фракцій у місцевих радах. Слід звернути увагу, що діяльність депутата місцевої ради охороняється законодавством, а це є важливою гарантією забезпечення належного здійснення ним своїх повноважень. Невиконання службовою особою законних вимог депутата місцевої ради (як і народного депутата України), створення штучних перешкод у їх роботі, надання їм завідомо неправдивої інформації тягне за собою кримінальну відповідальність за ст. 351 КК України.

Місцеві ради мають складну структуру, яка в цілому визначена в законі диспозитивно, тому вона може бути достатньо динамічною, змінюватися, пристосовуватися до соціально-економічних та політичних умов населеного пункту, району, області — за самостійними рішеннями самих цих рад.

При характеристиці правового регулювання структури місцевих рад виникають важливі проблеми, пов'язані з численними законодавчими колізіями, а іноді — прогалинами в праві. Тому, підсумовуючи їх розгляд, вважаємо за необхідне зазначити, що, на нашу думку, розробляючи новий Закон України про місцеве самоврядування, або продовжуючи практику внесення змін до існуючого, слід, насамперед, розробити чітку концепцію розмежування повноважень між державою і територіальними громадами щодо визначення системи і структури органів комунального управління. Адже в деяких випадках чинним Законом врегульовані питання, які, по суті, є питаннями місцевого значення і, що очевидно, підлягають вирішенню відповідними органами місцевого самоврядування (наприклад щодо утворення президій місцевих рад), а в інших випадках — важливі питання законом не врегульовуються, хоча об'єктивно знаходяться в сфері правового регулювання (наприклад процедура подолання «вето» сільського, селищного, міського голови).

Вважаємо також за потрібне наголосити на необхідності продовження досліджень адміністративно-правового регулювання внутрішньої організації органів місцевого самоврядування, що дасть змогу концептуально забезпечити законотворчі новації при проведенні адміністративно-територіальної реформи і сприятиме зміцненню суб'єктного складу місцевого самоврядування — його органів і посадових осіб.

РОЗДІЛ 3

ПРИНЦИПИ, МЕТОДИ ТА ФОРМИ  ДІЯЛЬНОСТІ МІСЦЕВИХ РАД В УКРАЇНІ

3.1 Принципи діяльності  місцевих рад

Проблематика удосконалення діяльності на рівні самоврядних структур досить тривалий час виступає основним напрямом досліджень у галузі права, економіки, політології та державного управління, є надто дискусійною, а висновки провідних вчених є неоднозначними. Сучасна юридична наука системно обґрунтувала базові підходи до розуміння сутності місцевого самоврядування, запропонувала національну правову концепцію місцевого врядування в теоретико-методологічному та історичному контексті.

Водночас у сучасному науковому  сприйнятті проблематики самоврядних структур поступово виокремилися самостійні напрями досліджень. Насамперед — правова регламентація діяльності місцевих рад в контексті реформування всієї системи управління за наявності таких концепцій, як політична реформа, адміністративна реформа, реформа адміністративно-територіального устрою. На наш погляд, намагання одночасно реалізувати таку системну трансформацію впливу держави на суспільство та суспільні відносини має як певний позитив (суттєве скорочення часових меж реформування), так і негативний прояв, що має своє вираження у вигляді якісних характеристик управлінської діяльності як процесу, що відбувається в умовах поляризації суспільства як у політичній, так і соціальній і гуманітарній площинах [126, с. 22].

Актуальність дослідження конституювання адміністративно-правових принципів у системі місцевого самоврядування у контексті реформування регіонального управління в Україні пов'язана у першу чергу з наявною необхідністю розгляду систематизації принципів діяльності самоврядних структур з позицій адміністративного права, оскільки в сучасних умовах розуміння державно-управлінських відносин і державно-управлінської діяльності у широкому підході інтегрує поняття суспільного управління та державного управління. Разом з тим актуалізується потреба імплементації європейських принципів самоврядування як у теорію, так і в практику державно-управлінської діяльності, насамперед на рівні територіальної громади (базовий рівень) і регіонального управління (вищого рівня в системі самоврядування і базового — в системі виконавчої влади). Саме тому об'єктом дослідження обрано систему місцевого самоврядування в Україні на рівні „територіальна громада — регіон", а предметом дослідження визначено комплекс організаційно-правових принципів діяльності самоврядних структур, її формування на національному ґрунті в контексті європейського досвіду організації територіального управління.

Питання формалізації принципів управління на рівні самоврядних структур знайшли своє місце в працях таких вітчизняних вчених, як Б.Андресюк, М.Баймуратов, О.Батанов, В.Баштанник, І.Грицяк, В.Кампо, В.Кравченко, В.Куйбіда, М.Пухтинський, С.Романюк, С.Серьогін, А.Ткачук, Ю.Шаров, О.Фрнцький та ін., у працях зарубіжних науковців — Г.Атаманчука, Б.Гурне, Ж.Зіллера, Б.Ілоніцкі, Д.Налбандяна, Н.Генрі. Г.Райта та багатьох інших. Разом з тим в умовах перманентного політичного реформування системи влади в Україні виникла потреба у системному дослідженні особливостей гармонізації європейського і національного правового забезпечення діяльності самоврядних структур. Адже європейський вибір України від 1991 р. визначально мав на меті відбудову місцевого самоврядування і включення його до політичної системи України як самостійного суб'єкта, а не як складової державної влади, як це було детерміновано у Конституції УРСР 1978 р. Сімнадцять років реформування цієї системи значно змінили роль самоврядних структур у суспільстві, проте й досі самоврядування зберігає статус інституту, інкорпорованого до механізму державно-управлінських рішень і зберігає статус де-факто підпорядкованого суб'єкта через наявні механізми делегування повноважень, бюджетний процес, податкову політику тощо. При цьому декларовані як засадничі, європейські принципи організації управління на рівні самоврядних структур як первинного, так і регіонального рівня в Україні виступили як гасла державної політики, проте реальні зміни не були проведені. З позицій європейського права слід визначити загальну систему принципів врядування, що є притаманною до всіх рівнів управління. Це принципи: народовладдя; верховенства права; розподілу і взаємодії влади; розмежування повноважень органів центрального, регіонального і локального рівня; гласності і відкритості; пріоритету и гарантованості прав особи; плановості; розмежування функцій і повноважень в системі влади. Базові принципи місцевого самоврядування, сформульовані в Європейській Хартії про місцеве самоврядування, — правова автономія (статті 2 та 11), організаційна автономія (статті 6, 7, 8, 10), фінансова автономія (ст. 9) знайшли свій прояв у принципах місцевого самоврядування в Україні, закріплених у ст. 43 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні": народовладдя, законність, гласність, колегіальність, поєднання місцевих та державних інтересів, виборність, правова, організаційна та матеріально-фінансова самостійність у межах повноважень, визначених законами; підзвітність та відповідальність перед територіальними громадами їх органів і посадових осіб; державна підтримка та гарантія місцевого самоврядування; судовий захист прав місцевого самоврядування. Неврегульованим залишилось значне коло питань, щодо яких виникла дискусія як у колі правників, так і працівників місцевих рад (далі – ОМС), врешті-решт — і в суспільстві щодо подальшого розвитку системи врядування на територіях, що нерозривно пов'язана із питанням організації регіонального управління.

Зупинимося на проблемі удосконалення  правового регулювання процесу  адаптації теорії управління в системі місцевого самоврядування в Україні до європейських принципів управління у напрямі раціоналізації суспільних відносин на центральному та регіональному рівнях. Вважаємо, що зростання ефективності управління в системі самоврядних структур може бути досягнуто через удосконалення форм, методів та механізмів діяльності місцевих рад, оптимізації відносин органів виконавчої влади та місцевого самоврядування — як складової частини процесу адміністративного реформування, з урахуванням впливу європейських принципів правового визначення діяльності самоврядних структур, та на підставі адаптації вітчизняної теорії управління розвитком територій відповідно до принципів регіональної політики ЄС.

Визначальним суб'єктом реалізації адміністративно-правових принципів у системі місцевого самоврядування у контексті реформування регіонального управління в Україні виступає орган влади. О.Скакун визначає орган влади як складову частину державного апарату, групу осіб чи особу, яка наділена законодавчо визначеними владними повноваженнями для виконання завдань та функцій держави. Орган влади формується державою чи безпосередньо народом, має визначені Конституцією і законами спеціальні функції, державно-владні повноваження, функціонально взаємодіє з іншими органами управління та складається із службовців, відносини між якими регулюються відповідними нормативними актами. Орган влади також має власну матеріальну базу та організаційну структуру. Системними ознаками органу влади виступають: засіб утворення (виборні; такі, що призначаються; спадкові), час функціонування (постійні; тимчасові), територія (загальнодержавні; місцеві), характер компетенції (загальний; спеціальний), порядок здійснення компетенції (колегіальні; єдиноначальні), правові форми (правотворчі; правоохоронні; контрольно-наглядові; установчі), принцип розподілу державної влади, характер і зміст діяльності[127, с. 98—102]. Г.Атаманчук основними ознаками органу влади вважає правовий статус, структуру, систему зовнішніх зв’язків[98, с.140—141].

Аналізу конституювання самоврядних  структур управління у сучасній Україні  було присвячено низку наукових досліджень [129 – 135]. У науковому плані поняття  системи місцевого самоврядування не обмежується її організаційною структурою, як це представлено вище. Це поняття  включає також механізм взаємодії  суб'єктів місцевого самоврядування, правові, організаційні, фінансові, економічні відносини між ними та іншими суб'єктами публічної влади, організаціями, установами, підприємствами тощо. У центрі уваги науковців опинилися процеси становлення системи самоврядування як первинного рівня всього владного механізму у країні. Так, В.Пархоменко вважає, що існуюче сьогодні в Україні місцеве самоврядування має два джерела. По-перше, історичний досвід діяльності органів самоврядування; по-друге, досвід функціонування цього інституту у країнах сталої демократії [136]. Інститут "територіальної громади" ґрунтовно дослідив Б.Андресюк, який визначив причини конфлікту місцевих адміністрацій і органів самоврядування та всебічно дослідив деструктивний вплив колишньої державно-партійної номенклатури на становлення системи владних органів в Україні, наголосивши, що дійова система розподілу владних повноважень можлива лише за умов сильного місцевого самоврядування. М.Корнієнко розглядає дві теорії місцевого самоврядування — громадську та державну (пріоритетність розподілу владних повноважень державою)[137]. М. Пухтинський визначає умови формування, етапи, особливості територіальної організації самоврядних структур, детермінує суть позитивних та негативних владних відносин, подає порівняльний аналіз партійних поглядів на територіальну організацію влади [138], вказує на проблематику розвитку самоврядування в Україні як недосконалість законодавчої бази, невирішеність питань розмежування владних повноважень, початковий етап становлення фінансово-економічної самостійності[139].

Слід наголосити на системних принципах  реформування державного управління у  країнах Західної Європи, зокрема, принципі демократизації (відкритість, інформованість, комунікабельність), принципі орієнтації на клієнта, принципі орієнтації на кінцевий результат, принципі рентабельності, принципі простоти управління (підвищення оперативності, спрощення управлінських структур). Досягнення конкретних результатів управління за умов реалізації таких принципів можливе лише при чіткій взаємодії органів влади всіх рівнів із політичними партіями, що представляють різноманітні суспільні групи.

Варто зазначити, що Всесвітня декларація місцевого  самоврядування у статті 2 під місцевим самоврядуванням детермінує право та обов'язок місцевих органів влади регулювати та вести державні справи під свою особисту відповідальність і в інтересах місцевого населення [58 – с. 65-66]. У той же час Європейська хартія місцевого самоврядування закріплює положення, згідно з яким місцеве самоврядування є «право і реальна здатність місцевих рад регламентувати значну частину місцевих справ". Базовими принципами місцевого самоврядування, сформульованими в Європейській хартії місцевого самоврядування, є принципи правової, організаційної та фінансової автономії. Правова автономія передбачає, що місцеве самоврядування, його органи мають свої власні повноваження, визначені Конституцією або законом. В організаційному контексті автономія встановлює той факт, що орган місцевого самоврядування сам визначає свою власну внутрішню структуру так, щоб вона відповідала його функціям і повноваженням і забезпечувала ефективне управління. Адже в разі регулювання діяльності окремим законом орган місцевого самоврядування не підпорядковується іншим органам, а будь-який адміністративний контроль за його діями можливий лише для забезпечення законності та конституційних принципів місцевого самоврядування. І врешті-решт, матеріально-фінансова автономія місцевого самоврядування та його органів встановлює право володіння, користування та розпорядження об'єктами комунальної власності, а також власними коштами, достатніми для здійснення функцій і повноважень місцевого самоврядування.

В.Куйбіда у своєму монографічному дослідженні систематизував поняття принципів у системі місцевого самоврядування, й слід погодитися з позицією цього дослідника, який вмотивовано вважає, що „принципами місцевого самоврядування є нормативно закріплені основні положення, які забезпечують інституалізацію та функціонування (розвиток) місцевого самоврядування. При цьому не існує ієрархії принципів залежно від нормативно-правового акта, в якому вони закріплені. Принципи місцевого самоврядування, закріплені і в Конституції України, і в Законі „Про місцеве самоврядування в Україні", і в Європейській хартії місцевого самоврядування, є принципами одного рівня, їх можна класифікувати за різними ознаками чи критеріями, зводити у різні групи, але не можна вибудовувати ієрархію"[140, с. 73].