Поняття місцевих рад, як органів самоврядування та їх класифікація

Деякими квазісудовими повноваженнями наділяються  і сучасні органи місцевого самоврядування. Так, відповідно до Земельного кодексу  України до їх повноважень віднесено, зокрема, вирішення земельних спорів у межах населених пунктів щодо меж  земельних ділянок, які перебувають у власності і користуванні громадян, та додержання громадянами правил добросусідства, а також спори щодо розмежування меж районів у містах (статті 8, 9, 10, 12, 158)

Підсумовуючи  сказане, треба зазначити, що в організаційному  відношенні органи місцевого самоврядування є відносно відо кремленою від органів державної влади  ча стиною державного механізму, а у функціональному плані найтісніше пов'язані з ви конавчою владою, основне соціальне призначення     якої    полягає   у   виконанні Конституції та законів України.

1.3 Структура місцевих  рад 

Структура місцевих рад обумовлена їх представницьким, колегіальним характером, необхідністю вироблення рішень шляхом відкритого, вільного обговорення проблем, досягнення компромісу і консенсусу між депутатами, які належать до різних соціальних груп і політичних напрямів. Визначальний вплив на структуру  цих рад має також їх предметна  підвідомчість. Оскільки місцеві ради є органами загальної компетенції, об’єктивно виникає необхідність поєднання  глибокої, фахової попередньої підготовки різнорідних питань з їх остаточним вирішенням шляхом загального голосування  всіх депутатів. Крім того, значний  персональний склад представницьких  органів вимагає чіткої координації  діяльності депутатів і оперативного вирішення поточних організаційних питань. Означені чинники обумовлюють  наявність у структурі місцевих рад таких основних елементів, як голова, постійні і тимчасові комісії, депутатські групи і фракції. Водночас особливості правового  статусу обласних і районних рад  обумовлюють певну специфіку  їх структури – наявність президії й заступника голови ради.

Сільський, селищний, міський голова – очолює представницький орган  місцевого самоврядування і є  головною посадовою особою відповідної  територіальної громади, обирається її членами на основі загального, рівного, прямого виборчого права шляхом таємного голосування строком на чотири роки в порядку, визначеному  Законом «Про вибори депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських  голів». На відміну від депутатів, він здійснює свої повноваження на постійній основі. Вибори голови проводяться за мажоритарною виборчою системою відносної більшості по єдиному одномандатному виборчому округу, межі якого збігаються з межами села, селища, міста. Завдяки поєднанню в особі голови властивостей керівника виконавчого органу ради та спікера ради має досягатися розумна гармонія в роботі ради та її виконавчих органів [103].

Депутатські групи і фракції  є добровільними об’єднаннями депутатів, які створюються за їх взаємною згодою для спільної роботи щодо здійснення депутатських повноважень у виборчих округах і трудових колективах. Депутатська  група може бути створена в будь-який час у період строку повноважень  ради за рішенням зборів депутатів, що входять до її складу. Вона складається  не менш ніж із трьох депутатів. На зборах обирається керівник депутатської групи, за поданням якого вона реєструється радою. Можливість формування депутатських фракцій закріплена Законом «Про місцеве самоврядування в Україні».

Постійні комісії ради є її робочими органами, що утворюються з числа  її депутатів для вивчення, попереднього розгляду і підготовки питань, які  належать до її відання, здійснення контролю за виконанням рішень ради та її виконавчого  комітету. Перелік, функціональна спрямованість  і порядок організації роботи постійних комісій визначаються регламентом відповідної ради та Положенням про постійні комісії, що затверджується радою.

Постійні комісії обираються радою  на першій сесії на строк її повноважень  у складі голови і членів комісії. До складу постійних комісій не можуть бути обрані сільський, селищний, міський  голова, секретар сільської, селищної, міської ради, голова районної у  місті (у разі її утворення), районної, обласної ради, їх заступники. Всі інші питання структури комісії вирішуються  самою комісією на її засіданні. Зокрема, таким чином обираються заступник  голови і секретар постійної комісії, утворюються підкомісії і робочі групи [103,  с. 72].

Тимчасові контрольні комісії є  органами ради, які обираються з  числа її депутатів для здійснення контролю з конкретно визначених радою питань, що належать до повноважень  місцевого самоврядування. Рішення  про створення тимчасової контрольної комісії ради, її назву та завдання, персональний склад комісії та її голову вважається прийнятим, якщо за це проголосувало не менше 1/3 депутатів від загального складу ради. Контрольні комісії подають звіти й пропозиції на розгляд ради. Повноваження тимчасової контрольної комісії припиняються з моменту прийняття радою остаточного рішення щодо результатів її роботи, а також у разі припинення повноважень ради, яка створила цю комісію.

Секретар сільської, селищної, міської  ради обирається радою за пропозицією  голови з числа її депутатів на строк повноважень ради і працює на постійній основі. Він не може суміщати свою службову діяльність з  іншою посадою, у тому числі на громадських засадах (крім викладацької, наукової та творчої роботи в позаробочий  час), займатися підприємницькою  діяльністю, одержувати від цього  прибуток, якщо інше не передбачено  законом [104  с. 67].

Секретар сільської, селищної, міської  ради: скликає сесію ради у разі невмотивованої відмови сільського, селищного, міського голови або його неспроможність скликати сесію ради; повідомляє депутатам і доводить до відома населення інформацію про  час і місце проведення сесії  ради, питання, які передбачається внести на розгляд ради; веде засідання  ради та підписує її рішення у разі невмотивованої відмови сільського, селищного, міського голови або його неспроможності скликати сесію ради; організує підготовку сесій ради, питань, що вносяться на розгляд  ради; забезпечує своєчасне доведення  рішень ради до виконавців і населення, організує контроль за їх виконанням; за дорученням сільського, селищного, міського голови координує діяльність постійних та інших комісій ради, дає їм доручення, сприяє організації  виконання їх рекомендацій; сприяє депутатам ради у здійсненні їх повноважень; організує за дорученням ради здійснення заходів, пов’язаних з підготовкою  і проведенням референдумів та виборів  до органів державної влади і  місцевого самоврядування; забезпечує зберігання у відповідних органах  місцевого самоврядування офіційних  документів, пов’язаних з місцевим самоврядуванням відповідної територіальної громади, забезпечує доступ до них осіб, яким це право надане у встановленому порядку; вирішує за дорученням сільського, селищного, міського голови або відповідної ради інші питання, пов’язані з діяльністю ради та її органів; може за рішенням ради одночасно здійснювати повноваження секретаря виконавчого комітету відповідної ради.

Структура районної, обласної, районної в місті ради, як вже зазначалося, відрізняється від структури  представницьких органів відповідних  територіальних громад. У першу чергу, відрізняється статус голів цих  рад – вони обираються відповідними радами з числа самих депутатів  таємним голосуванням строком на 4 роки і є значно більше залежними  від ради у порівнянні з сільськими, селищними, міськими головами. Голова ради працює у раді на постійній  основі, не може мати інший представницький  мандат, суміщати свою службову діяльність з іншою роботою, у тому числі  на громадських засадах (крім викладацької, наукової та творчої у позаробочий  час), займатися підприємницькою  діяльністю, одержувати від цього  прибуток. Він виконує свої обов’язки  до обрання голови ради нового скликання, крім випадків дострокового припинення повноважень голови ради відповідно до Закону «Про місцеве самоврядування в Україні».

У своїй діяльності голова ради є  підзвітним раді і може бути звільнений з посади радою, якщо за його звільнення проголосувало не менш як 2/3 депутатів  від загального складу ради шляхом таємного голосування.

Голова районної, обласної, районної в місті ради може мати заступника, який обирається радою за поданням голови з числа депутатів цієї ради шляхом таємного голосування. Заступник  голови ради в разі відсутності голови ради або неможливості виконання  ним своїх обов’язків з інших  причин здійснює повноваження голови відповідної ради. Заступник голови ради працює у раді на постійній  основі і на нього поширюються  вимоги щодо несумісності його діяльності з іншою діяльністю, встановлені  законодавством для голови ради.

Заступник голови ради обирається у  межах строку її повноважень і  здійснює свої повноваження до обрання  заступника голови ради нового скликання, крім випадків дострокового припинення його повноважень. Він може бути достроково звільнений з посади за рішенням ради, яке приймається шляхом таємного голосування. Питання про звільнення заступника голови може бути внесене на розгляд ради на вимогу не менш як 1/3 депутатів від загального складу ради або голови ради.

Президія (колегія) обласної, районної ради являє собою факультативний, дорадчий орган, до складу якого входять  голова ради, заступник і голови постійних комісій (за посадою), а  також уповноважені представники депутатських груп і фракцій. Цей орган покликаний виконувати внутрішні, допоміжні функції. Президія ради попередньо готує узгоджені  пропозиції і рекомендації з питань, що виносяться на розгляд ради, і  може приймати рішення, які мають  дорадчий характер. Президія діє на основі Положення про неї, що затверджується радою. Відкриває і веде засідання  президії голова ради, а в разі його відсутності – заступник голови ради.

Президія ради не дублює діяльності постійних комісій ради; на її розгляд  зазвичай виносяться питання, щодо яких є істотні розбіжності у позиціях депутатських груп і фракцій. Як свідчить практика, діяльність президії ради може бути ефективною лише у випадку, коли кількість депутатських груп і фракцій  є невеликою, а їх позиції не є  полярними [105].

Відповідно до статей 25—28 Закону України  «Про статус депутатів місцевих рад»[13] для спільної роботи зі здійснення депутатських повноважень у виборчих округах депутати місцевих рад можуть на основі їх взаємної згоди об'єднуватися в депутатські групи, а на основі єдності поглядів або партійного членства — у депутатські фракції (до складу фракцій можуть входити також позапартійні депутати місцевої ради, які підтримують їх політичну спрямованість, причому депутат місцевої ради може входити до складу лише однієї фракції). Депутатські групи та фракції відповідно до зазначеного Закону мають складатися не менш як з трьох депутатів у сільській, селищній та п'яти — у районній, міській, районній у місті, обласній, Київській та Севастопольській міських радах. Порядок вступу до фракції та виходу з неї визначається самою фракцією; рішення про об'єднання депутатів у фракцію обов'язково доводиться до відома депутатів ради головуючим на пленарному засіданні ради; організація діяльності депутатських фракцій покладається законом на відповідного сільського, селищного, міського голову, голову відповідної місцевої ради. Депутатські групи реєструються в місцевій раді. Інші питання створення та діяльності депутатських груп і фракцій мають визначатися регламентом ради.

Базовий закон гарантує депутатським групам і фракціям право на пропорційне  представництво в постійних та тимчасових комісіях ради; право попередньо обговорювати кандидатури посадових осіб, яких обирає, призначає чи затверджує рада, а також на гарантований виступ свого представника на пленарному засіданні ради з кожного питання порядку денного сесії.

Характеризуючи практичний досвід діяльності депутатських груп і фракцій, маємо констатувати, що сьогодні в  місцевих радах вони не мають достатньої ваги і рівень їх впливу на процес прийняття  рішень радами не є високим, однак  у зв'язку з проведенням реформи  у законодавстві, що регулює порядок  проведення місцевих виборів, їх роль і значення дедалі зростатимуть, оскільки ви бори на пропорційній основі забезпечуватимуть   вихідну   (первісну)   політичну  структурованість вже на початку  функціонування новообраної ради[106].

Депутатські групи і фракції  найбільш динамічні органи місцевої ради, які утворюються не радою, а  її депутатами в установленому порядку, їх правовий статус визначається законом  і актами цієї ради. У цьому зв'язку слід  зазначити, що ч. З ст. 25 Закону «Про статус депутатів місцевих рад» проголошує, що повноваження депутатський груп є похідними від повноважень  депутата місцевої ради. Цей важливий принцип означає, що депутатські  групи, зокрема, мають право на депутатські  звернення, запити й запитання, внесення пропозицій і зауважень, здійснення правозахисної діяльності та всього комплексу інших прав і обов'язків, гарантований Конституцією і законами України депутату місцевої ради. Як недолік необхідно відмітити, що для депутатських фракції: (на відміну  від груп) таких гарантій законом не встановлено. Хоча це не заважає депутатам, що входять до фракцій, ефективно здійснювати депутатські повноваження від свого імені як депутата проте в складі відповідної фракції.

Статус депутата місцевої ради, таким  чином, є гарантією діяльності депутатських груп і фракцій у місцевих радах. Слід звернути увагу, що діяльність депутата місцевої ради охороняється законодавством, а це є важливою гарантією забезпечення належного здійснення ним своїх повноважень. Невиконання службовою особою законних вимог депутата місцевої ради (як і народного депутата України), створення штучних перешкод у їх роботі, надання їм завідомо неправдивої інформації тягне за собою кримінальну відповідальність за ст. 351 КК України[4].

РОЗДІЛ 2

ПРАВОВІ ЗАСАДИ ОРГАНІЗАЦІЇ  РОБОТИ МІСЦЕВИХ РАД

Аналіз  положень сучасної наукової та навчальної літератури щодо діяльності органів  місцевого самоврядування та їх посадових  осіб [83 – 88], а також останніх наукових праць присвячених питанням самоврядування в Україні [89 – 112] свідчить, що великий  спектр проблем у цій сфері  пов’язаний з організацією роботи місцевих рад. З цих причин, проблемам  організації роботи місцевих рад  ми присвячуємо окремий розділ.