Поняття місцевих рад, як органів самоврядування та їх класифікація

Особи, які  входять до складу виконавчого комітету, крім тих, хто працює у виконавчих органах ради на постійній основі, на час засідань виконавчого комітету, а також для здійснення повноважень  в інших випадках звільняються від  виконання виробничих або службових  обов’язків з відшкодуванням їм середнього заробітку за основним місцем роботи та інших витрат, пов’язаних з виконанням обов’язків члена виконавчого комітету, за рахунок коштів відповідного місцевого  бюджету.

Організує роботу виконавчого комітету голова. Основною організаційною формою роботи виконкому є засідання, що скликаються  головою або його заступником  за потреби, але не рідше одного разу на місяць. Засідання є правомочними, якщо в них беруть участь більше половини від загального складу виконкому[11].

Власні  й делеговані повноваження виконкомів закріплені в розділі 2 ст.52 Закону «Про місцеве самоврядування в Україні». Під час здійснення делегованих  повноважень виконкоми підконтрольні  органам виконавчої влади. На засіданнях більшістю голосів приймаються  рішення, що підписуються головою. У  випадку незгоди голови з рішенням виконкому, він може призупинити  його дію своїм розпорядженням і  внести це питання на розгляд ради.

Виконавчий  комітет ради попередньо розглядає  проекти місцевих програм соціально-економічного і культурного розвитку, цільових програм з інших питань, місцевого  бюджету, проекти рішень з інших  питань, що вносяться на розгляд  відповідної ради; координує діяльність відділів, управлінь та інших виконавчих органів ради, підприємств, установ  та організацій, що належать до комунальної  власності відповідної територіальної громади, заслуховує звіти про роботу їх керівників; має право змінювати або скасовувати акти підпорядкованих йому відділів, управлінь, інших виконавчих органів ради, а також їх посадових осіб [122  с. 33]

Сільська, селищна, міська рада може прийняти рішення  про розмежування повноважень між  її виконавчим комітетом, відділами, управліннями, іншими виконавчими органами ради та сільським, селищним, міським головою  в межах повноважень, наданих  Законом «Про місцеве самоврядування в Україні» виконавчим органам сільських, селищних, міських рад.

Правовими формами діяльності виконкому є  нормотворча, правозастосовча і  контрольна. Нормотворча форма реалізується шляхом прийняття рішень, що носять нормативний характер. Правозастосовча  форма здійснюється шляхом прийняття  рішень з питань організаційної й  поточної роботи, а також діяльності щодо виконання законодавства України  та рішень місцевих рад. Контрольна форма  виявляється у контролі за ефективністю діяльності підприємств, установ, організацій, що перебувають у в комунальній  власності, з боку відділів, управлінь  та інших виконавчих органів рад  і їх керівників, апарату виконкому, а також у контролі з боку самого виконкому за законністю актів відділів, управлінь та їх керівників з правом їх зміни або відміни[123, с.229].

Організаційними формами роботи виконкомів є засідання, персональна діяльність членів виконкому, участь членів виконкому в сесіях місцевих рад, засіданнях постійних  комісій ради, а також звіти  про діяльність членів виконкому  перед радою.

Матеріально-технічна форма діяльності виконкомів виявляється  у роботі з депутатськими запитами і зверненнями, складанні проекту  місцевого бюджету і звіту  про його виконання, проектів програм  соціально-економічного, культурного  розвитку, а також у матеріально-технічному забезпеченні діяльності ради.

Організаційні методи роботи виконкомів місцевих рад  є багатоманітними і спрямовані на найбільш ефективне виконання  їх завдань і функцій. Серед них  можна виділити методи планування, координації та інформаційного забезпечення.

Метод планування в діяльності виконкомів має два  аспекти: зовнішній і внутрішній. «Зовнішнє» планування полягає у  розробці планів соціально-економічного і культурного розвитку відповідної  території, а також складанні  проектів місцевих програм і місцевого  бюджету. Виконкоми також розглядають  проекти планів комунальних підприємств  і організацій, вносять до них  зауваження і пропозиції.

«Внутрішнє» або організаційне планування спрямоване на покращення організаційних відносин між підрозділами виконкому, досягнення передбачуваності та поступовості в  їх діяльності. Прикладами «внутрішнього» планування є складання поточних і перспективних планів роботи виконкому, серед яких виділяються плани  організаційних заходів і плани  реалізації власних і делегованих  повноважень. Організаційні плани  розробляються апаратом виконкому  під безпосереднім керівництвом керуючого справами і голови виконкому  із врахуванням пропозицій керівників відділів, управлінь і органів  місцевої ради [124  с. 86]

Метод координації  в діяльності виконкому має два  різновиди: координація-субординація і координація-взаємодія.

Координація-субординація має місце у випадку, коли виконком координує діяльність відділів, управлінь  та інших виконавчих органів ради, комунальних підприємств і організацій. З іншого боку, виконком повинен  координувати свою діяльність з місцевими  радами шляхом спільної праці щодо місцевого бюджету і програм  соціально-економічного розвитку, охорони  довкілля.

Координація-взаємодія  полягає в узгодженні діяльності виконкому з рівними за правовим статусом суб’єктами. Зокрема, на договірних засадах виконком координує реалізацію спільних програм щодо комплексного соціально-економічного розвитку сіл, селищ і міст; на договірній і  податковій основі координує свою роботу з підприємствами, установами, організаціями, що не належать до комунальної власності. Призначення на посаду керівників підприємств державної власності, які знаходяться на відповідній території відбувається за погодженням з виконкомом. Координація роботи виконкому з правоохоронними органами відбувається у напрямку забезпечення додержання правопорядку під час проведення масових заходів, додержання правил паспортної системи та ін [125  с. 71].

Ефективне виконання повноважень виконкому  вимагає налагодження стійкого інформаційного обміну з територіальною громадою та підприємствами, установами, організаціями, що розташовані на відповідній території. В юридичній літературі слушно зазначається, що нині інформаційне забезпечення місцевого  самоврядування набуває самостійного значення – зі специфічними відносинами, суб’єктами (об’єктами) цих відносин, їх правами і обов’язками. Метод  інформаційного забезпечення в діяльності виконкомів має багато проявів. Зокрема, на вимогу виконкому керівники розташованих або зареєстрованих на відповідній  території підприємств, установ  та організацій незалежно від  форм власності зобов’язані прибути  на його засідання для подання  інформації з питань, віднесених до відання виконкому.

Відділи, управління й інші виконавчі органи місцевої ради утворюються сільською, селищною, міською, районною в місті  радою для здійснення повноважень, що належать до відання виконавчих органів цих рад. Їх структура, штати, а також загальна чисельність  апарату ради і апарату виконкому  затверджуються радою за пропозицією  голови.

Відділи й управління створюються за галузевим  і функціональним принципом для  повсякденного управління різними  галузями народного господарства, підпорядкованими комунальними підприємствами, установами, організаціями. Вони здійснюють власні й делеговані їм органами виконавчої влади повноваження відповідно до розділу 2 Закону «Про місцеве самоврядування в Україні».

На практиці місцевими радами створюються наступні відділи й управління: загальний  відділ (організує діловодство, здійснює контроль за термінами проходження  і виконання службових документів, технічне обслуговування роботи ради); управління бюджету і фінансів; управління планування та обліку; управління економічного розвитку; управління земельних ресурсів; управління освіти і проблем молоді; управління з гуманітарних питань; управління транспорту, зв’язку і дорожнього господарства; управління житлово-комунального господарства і теплоенергетики; управління охорони здоров’я; управління будівництва й архітектури; управління з соціальних питань.

Зазначений  перелік не є обов’язковим чи вичерпним; рада може прийняти рішення про створення  нових і реорганізацію існуючих відділів та управлінь.

Відділи й управління підзвітні й підконтрольні  раді, підпорядковані виконкому і  сільському, селищному, міському голові. Їх керівники (завідуючі відділами, начальники управлінь) призначаються  і звільняються головою одноосібно, а у випадках, передбачених законом, – за погодженням з відповідними органами виконавчої влади.  

У структурі  відділів і управлінь можуть бути створені підвідділи і сектори, до складу яких входять керівник, помічники, головні  фахівці і фахівці. Управління і  відділи утримуються за кошти  місцевого бюджету. Їх основні функції, порядок діяльності визначається положенням про ці органи, що затверджується радою. Співробітники відділів і управлінь  діють на підставі посадових інструкцій, що затверджуються їх керівником.

На практиці поряд з відділами й управліннями створюються більш крупні підрозділи – головні управління. Наприклад, до складу Головного управління з  гуманітарних та соціальних питань Харківської  міської ради входять: управління освіти, управління культури, управління охорони  здоров’я, управління з соціальних питань, відділ з питань праці, комітет  з питань фізичної культури і спорту, комітет із справ сім’ї та молоді, служба у справах неповнолітніх. Крім того, при цьому Головному  управлінні створені й діють сектор контролю за виконанням доручень, відділ обліку і звітності, відділ кадрів, юридичний сектор, сектор інформаційного забезпечення, сектор охорони праці  та інженерного обслуговування, сектор з соціального захисту потерпілих від аварії на ЧАЕС, відділ по роботі з об’єднаннями громадян, сектор по роботі з релігійними організаціями і національно-культурними об’єднаннями.

Апарат  місцевих рад і виконкомів створюється  радою для організаційного, правового, інформаційного, матеріально-технічного забезпечення діяльності рад, їх органів, депутатів. Він сприяє здійсненню радами взаємозв’язків з територіальними  громадами, місцевими органами виконавчої влади, органами територіальної самоорганізації  населення та іншими радами.

Структура, штати апарату затверджуються радою  за пропозицією голови. Керує діяльністю апарату ради і виконкому голова.

Типові  штати апарату міських (крім міста  Севастополя) рад, їх виконавчих комітетів  передбачають посади міського голови, секретаря ради, першого заступника, 1–4 заступників міського голови з  питань діяльності виконавчих органів, керуючого справами (секретаря виконавчого  комітету), 1–3 радників, консультантів  голови ради, помічника голови, 1–6 завідуючих відділами, головного бухгалтера, від 1 до 26 спеціалістів, секретаря керівника, секретарів-друкарок, стенографісток, завідуючого господарством, водіїв, прибиральниць, сторожа, працівників  військового обліку (в населених  пунктах, де немає військових комісаріатів). Загальна кількість апарату може сягати від 5 до 52 осіб залежно від  кількості населення.

Найменш чисельними є апарати сільських, селищних рад та їх виконавчих комітетів, оскільки сюди може входити від 3 до 11 осіб, серед яких – сільський, селищний голова, 1–2 заступники сільського, селищного  голови з питань діяльності виконавчого  органу, секретар ради, керуючий справами, (секретар) виконавчого комітету, спеціалісти (від 1 до 7), касир, секретар-друкарка, діловод, водій. До штату виконавчого комітету сільських і селищних рад можуть додатково вводитися посади: прибиральниць  службових приміщень, у разі потреби  – опалювачів на опалювальний сезон, сторожа, працівників військового  обліку (в населених пунктах, де немає  військових комісаріатів).

На практиці у складі апарату місцевих рад  найчастіше створюються наступні підрозділи: апарат при керівництві (референти, помічники голови, старший інспектор, секретар керівника), відділ по забезпеченню діяльності ради, інформаційно-аналітична служба, прес-служба, відділ міжнародних  зв’язків, контрольна інспекція, юридична служба, відділ бухгалтерського обліку і звітності, організаційний відділ, відділ по роботі зі зверненнями громадян, адміністративно-господарський відділ, відділ кадрів, архів. До апарату виконкому  зазвичай входять організаційно-інструкторський  відділ, загальний відділ, господарський  відділ, юридична служба, приймальня, група  по роботі із зверненнями громадян, референти, технічні секретарі.

 Висновки до розділу 2

Слід констатувати, що сьогоднішня система місцевого самоврядування в Україні засновується (і юридично, і фактично) саме на місцевих радах, як основних органах управління в цій системі. І така практика цілком відповідає Європейській хартії місцевого самоврядування (навіть більше, ніж Базовий закон, який визначає основним елементом місцевого самоврядування не ради, а територіальні громади) — адже сьогодні в більшості країн Європи основним елементом місцевого самоврядування є рада, повноваження якої визначені у законодавстві.

Місцеві ради мають складну структуру і, будучи наділеними адміністративно-розпорядчими повноваженнями, виступають суб'єктами управлінської діяльності (суб'єктами комунального управління). Однак і структурні елементи (частини) цих рад нерідко наділені законом адміністративною компетенцією. Значний потенціал із врегулювання їх адміністративних повноважень мають статути територіальних громад, регламенти рад й інші документи, що приймаються самими радами.

Законодавче врегулювання процедури застосування «вето» сільського, селищного, міського голови і його подолання є недосконалим. Зокрема, закон не встановлює строку для обов'язкового підписання рішень ради, що може спричинити, наприклад, затягування строку підписання головою та неможливість, навіть у таких випадках, набрання рішенням ради чинності без його підпису. Відповідно, неврегульованими залишаються випадки, коли сесії ради відбуваються з інтервалом понад два-тижні, і ради не мають можливості вчасно розглянути відповідні зауваження.

Ці питання, на наш погляд, необхідно  обов'язково врегульовувати в статутах територіальних громад, регламентах  рад, бажаним є також вміщення відповідних норм і в Базовому законі.

Аналізуючи правові норми, які  регулюють порядок формування і діяльності постійних комісій місцевих рад, можемо звернути увагу на той факт, що ст. 49 Базового закону зобов'язує всіх депутатів, окрім секретарів рад, входити до складу однієї з них. У цей самий час, ч. З ст. 47 цього ж закону забороняє обрання до складу постійних комісій також голів районних, обласних, районних у місті рад та їх заступників, які також є депутатами цих рад (адже вони обираються з числа депутатів). Цю суперечність слід усунути під час внесення змін до Базового закону. Природно, що і сільські, селищні, міські голови не можуть входити до складу постійних комісій ради (ст. 47).