Поняття місцевих рад, як органів самоврядування та їх класифікація

Важливо підкреслити, що визначально  в Європі поняття самоврядування, що виникає у ХУІП ст., ідентифікувалося з певною участю громадян у здійсненні державної, влади  того ж, не лише на рівні комун), при цьому самоврядне управління поступово відокремлювалося від державного управління. Подальша трансформація поняття самоврядування відбувалася під впливом інституціоналізації політичних прав і свобод людини і громадянина, до завершення такої трансформації у вигляді схеми „самоврядування – управлінська діяльність, що здійснюється незалежно від держави". Недаремно більшість європейських країн детермінували поняття територіальних органів як таких органів публічного права, які здійснюють свою суверенну владу на певній території. При цьому визначальними елементами адміністративно-правового статусу територій визначені: громада (населення), адміністративно-територіальна одиниця (територія), органи управління (суверенна влада). Самоврядні органи визнавалися самоврядними, оскільки виступали суб'єктами публічного права. До того ж більшість конституцій європейських країн містить положення щодо гарантування права територіальних громад на самоврядування, чим фактично визначено його роль однорівнево з принципами поділу влади і децентралізації.

Безумовно, основною проблемою сучасного стану формування системи самоврядування в Україні є інерційність старої адміністративної системи. Таке явище було характерне і для повоєнної Європи, проте еволюція ідеї місцевого самоврядування та її реалізація на практиці у 60-х—70-х роках. XX ст. і як наслідок — прийняття у 1985 р. Європейської Хартії місцевого самоврядування викликали суттєві зміни у внутрішньому законодавстві країн Європи. До того ж питання реформування самоврядного і регіонального управління виступило пріоритетом політики Європейського Союзу, членами якої є на сьогодні більшість країн Західної Європи.

На початку 90-х років минулого століття самоврядні системи країн  Центральної та Східної Європи також мали вплив старих адміністративних методів. Проте нині, в умовах інтеграційних процесів, сталися значні зміни у сутності реформування систем самоврядування. Як правило, часткові зміни адміністративної системи провадилися одночасно з ухваленням нового законодавства про місцеве самоврядування. Характерною властивістю реформування самоврядування в Україні є той факт, що будь-які пропозиції щодо структурної реорганізації адміністративного поділу країни, ініційовані на центральному рівні, стають предметом суперечок і розглядаються як сприятлива нагода для гальмування реформ, тим більше, що регіоналізація та децентралізація належать до найбільш дискусійних питань. Європейські країни, що були раніше централізованими, провели регіоналізацію та децентралізацію своїх державних структур і перебувають на етапі формування системи управління в державі, орієнтованої на принцип субсидіарності. Водночас на регіональний і місцевий рівень національної держави мають бути передані важливі питання політичного та державного управління. Маємо наголосити, що у контексті загальновизнаного в Європі принципу субсидіарності ефективна державно-управлінська діяльність має виходити з принципів децентралізації, деконцентрації та регіоналізації, й повинна залишати більше простору політичній динаміці на місцях і в регіонах. Цим пояснюється важлива мета політичної реформи організації держави: спочатку треба створити політично дієздатні, забезпечені владними повноваженнями і демократично легітимовані регіональні і комунальні рівні. Після цього реформою мають бути передбачені відповідні форми співпраці і контролю між усіма рівнями організації держави. Запровадження принципу субсидіарності, виокремленого в самостійний принцип, виступило інноваційним фактором зміни всієї ідеології адміністративно-правових відносин в Європі [126]

Вважаємо, що субсидіарність з позицій  адміністративно-правових відносин виступає поєднуючим елементом, основою всієї  системи державного управління. Власне, щодо принципу субсидіарності в Європі існує декілька підходів, узагальнення яких дає підстави стверджувати, що за цим принципом передбачено процедуру розподілу та перерозподілу повноважень між управлінськими рівнями, що реалізується, по-перше, через сталу ієрархію владних повноважень, та, по-друге, розподіляє відповідальність органів влади в частині звітності перед населенням. У такому разі цей принцип передбачає й жорстку регламентацію іншого засадничого принципу — делегування повноважень, оскільки передання владних повноважень на вищий рівень управління (як у системі ОМС, так і до органів виконавчої влади) може бути реалізовано лише у разі неможливості виконання таких повноважень на базовому (чітко детермінованому законом) рівні.

Слід додати, що у сенсі двох вимірів принципу субсидіарності — вертикального та горизонтального – йдеться про системний принцип управління в межах „громада — регіон — національна держава — наддержавне утворення адже ідея субсидіарності та децентралізації належить до центральних цінностей європейських держав і власне – до Європейського Союзу (ЄС), що запропонував для реалізації цієї ідеї чітку правову основу. Іноді субсидіарність називають принципом "точної відповідності" компетенції влади рівню проблем, що постають перед ними. Нарешті, серед найважливіших параметрів європейського регіоналізму — забезпечення максимальної участі в політичному процесі за рахунок наближення влади до виборців. Квінтесенція цього принципу: суверенітет держав-членів захищається у той спосіб, що ЄС може діяти тоді, коли його заходи порівняно до національних ведуть до кращих політичних результатів, що в свою чергу сприяє збереженню національних інтересів держав. Регіоналізація і децентралізація є провідними ідеями устрою ЄС та його політики. Значення принципу субсидіарності у праві ЄС розглядається як передумова устрою, що базується на свободі: держава згідно з цим принципом гарантує своїм громадянам свободу і незалежність, місцеве і регіональне самоврядування. Саме тому захист свободи через реалізацію принципу субсидіарності належить до провідних цінностей європейського політичного устрою. Власне, внесення принципу субсидіарності до тексту установчих договорів ЄС є свідченням пріоритетності цього принципу в межах внутрішньої політики Союзу і його країнах-членах, насамперед у контексті формування регіональної політики національної держави.

Система європейського права в  контексті організації системи  місцевого самоврядування поряд  із принципом субсидіарності до основних адміністративно-правових принципів відносить принцип компліментарності та принцип демократизму. З позицій адміністративної науки, можемо говорити про інтегративність принципів місцевого самоврядування та місцевого управління, але виключно в контексті самостійного правового дослідження конкретної адміністративної одиниці на рівні регіону. Отже, йдеться про регіональне управління, оскільки регіоналізація і децентралізація є передумовами демократичної побудови держави і громадянського суспільства. Істинна демократія може бути реалізована в державі тільки тоді, коли місцева та регіональна сфери діяльності ґрунтуються на демократичних засадах і в цих сферах можна навчитися демократії[126]

Інтегрування сучасних наукових розробок у сфері регіональної політики, досвіду  адміністративно-правового регулювання самоврядних структур європейських країн, численних законопроектів дозволяє визначити такі стратегічні напрями удосконалення діяльності органів самоврядування. По-перше, остаточне вирішення питання доцільності трансформації системи адміністративно-територіального устрою України; по-друге, конституювання територіальної громади як дієздатного суб'єкта місцевого самоврядування і низової самоврядної адміністративної одиниці; по-третє, формування системи самоврядних структур районного і обласного рівня відповідно до європейських принципів самоврядування і напрацювання нормативно-правової основи взаємодії ОМС базового рівня на рівні сіл, селищ та міст і представницьких ОМС, з одночасним вирішенням питання щодо представництва органів держави на регіональному рівні; по-четверте, створення умов для належного матеріального, фінансового та іншого ресурсного забезпечення виконання завдань та функцій місцевого самоврядування, визначення статусу комунальної власності, стимулювання зусиль місцевих рад щодо розширення доходної частини бюджетів місцевого самоврядування, районних та обласних бюджетів за рахунок внутрішніх джерел.

Важливою складовою раціоналізації управління регіональним розвитком має стати аналіз європейського досвіду формування ефективних механізмів регіональної політики, аналіз самостійної діяльності регіонів України на зовнішніх ринках. Це дає можливість провести дослідження протиріч і проблем, що виникають у процесі формування напрямів реалізації регіональної політики вже в контексті розвитку самоврядних структур. Саме тому актуалізується комплексне дослідження як накопиченого різними регіонами України досвіду впровадження регіональних інструментів регулювання економічного співробітництва, так і явищ, що стримують ці процеси[126]

Загальновідомі труднощі і проблеми регіонального розвитку, становлення відносин виконавчої влади і місцевого самоврядування поєднані не тільки з тривалою системною кризою, а й значною мірою з інституціональною невпорядкованістю розроблення і реалізації національної регіональної політики, з невизначеністю і надмірною широтою її предмета, з не закріпленістю завдань за конкретними органами державної влади, з відсутністю чіткого розмежування функцій і налагодженої координації діяльності цих органів. На даний час зрозуміло, що поширення демократичної відповідальності на діяльність самоврядних структур є ознакою громадянського суспільства. Приймаючи на себе відповідальність за політичне будівництво, громадянин може ідентифікуватися зі своєю місцевою чи регіональною сферою, що є суттєвим елементом легітимності влади. Регіоналізація і децентралізація мають важливий економічний аспект, оскільки створюють умови для економічної конкуренції між регіонами та населеними пунктами. Така економічна конкуренція здатна створити для України оптимальні передумови для подальшого економічного розвитку та зміцнити її позицію в міжнародній конкуренції. Спеціалізація регіонів може цілеспрямовано впливати на поліпшення умов розміщення промислових центрів, інфраструктури тощо [126].

У сучасних умовах цілком зрозумілим є той факт, що місцеве самоврядування має великі переваги перед іншими формами управління на місцях у країні, зокрема, перед інститутом представників глави держав (місцевих державних адміністрацій). До таких переваг слід віднести: гарантію рівності, створення найсприятливіших умов для участі громадян в управлінській діяльності, безпосередній зв'язок влади і громади, влади і об'єднань громадян; забезпечення узгодження інтересів і потреб громадськості з політикою, максимальна відкритість владних рішень, впровадження механізму громадських слухань; стимулювання конкуренції між різними одиницями (органами влади) територіального управління. Аналіз формування органів влади на рівні села, селища, міста районного підпорядкування показує, що співпраця місцевих рад та органів виконавчої влади на такому рівні майже відсутня або має ситуаційний характер, спрямований на вирішення питань комунально-побутової проблематики. Така співпраця чітко зорієнтована на вирішення завдань державної політики, а також один раз на 4— 5 років — на виборчі процеси до вищих рівнів влади — переважно, парламентські та президентські вибори, іноді актуалізуючись на виборах міських, селищних, сільських голів через процес надмірної персоніфікації виборів. У сучасних умовах місцеве самоврядування має великі переваги перед іншими формами управління на місцях у країні, зокрема, перед інститутом представників глави держав (місцевих державних адміністрацій). До таких переваг слід віднести: гарантію рівності, створення найсприятливіших умов для участі громадян в управлінській діяльності, безпосередній зв'язок влади і громади, влади і об'єднань громадян; забезпечення узгодження інтересів і потреб громадськості з політикою, максимальна відкритість владних рішень, впровадження механізму громадських слухань; стимулювання конкуренції між різними одиницями (органами влади) територіального управління. Саме розроблення концептуальних засад правового регулювання механізму управління на базовому рівні самоврядування має виступити напрямом подальших досліджень[126]

Окремого дослідження заслуговує й проблема співвідношення "самоврядних" і "делегованих" повноважень місцевого самоврядування, що сприятиме зміцненню правової та організаційної самостійності місцевого самоврядування: фінансовому, матеріальному зростанню ресурсного забезпечення виконання місцевими радами делегованих їм окремих повноважень органів виконавчої влади. При цьому слід законодавчо визначити принципи, умови та порядок делегування окремих повноважень органів виконавчої влади, форми контролю за виконанням делегованих повноважень, а також відповідальність органів виконавчої влади та місцевого самоврядування, їх посадових осіб за невиконання або неналежне виконання делегованих повноважень. Для кожного територіального рівня влади законом має бути встановлено перелік повноважень, які не можуть бути вилучені, передані або делеговані до іншого рівня.

3.2 Форми діяльності  місцевих рад

_Р

еалізація органами місцевого самоврядування закріпленої за ними компетенції неможлива без наявності ефективних форм управління. Чинне законодавство України щодо організації та функціонування місцевих рад, їх виконавчих органів передбачає широке коло способів зовнішнього вираження змісту їх управлінської діяльності. Проте практика застосування цього законодавства свідчить про наявність достатніх підстав додаткового дослідження існуючих в місцевих радах форм управління.

Наукою адміністративного  права приділялася велика увага вивченню особливостей форм управлінської діяльності. На рівні теорії детально виписаними є поняття «форми державного управління», їх класифікація й основні умови застосування. Серед відомих науковців, які у своїх роботах досліджували теоретичні та правові аспекти використання форм управлінської діяльності, можна відзначити В. Авер'янова, Д. Бахраха, Ю. Битяка, Р. Васильєва, А. Деміна, В. Зуя, Л. Коваля, В. Колпакова, А. Міцкевича, Ю. Тихомирова та ін.

Проте дослідження зазначених авторів спрямовані на всебічне вивчення форм управлінської діяльності лише органів виконавчої влади, а особливості форм управління місцевих рад залишаються поза увагою науковців.

На нашу думку, в умовах реформи місцевого самоврядування відсутність глибоких науково-теоретичних досліджень форм управлінської діяльності місцевих рад та їх виконавчих органів є невиправданим. Необхідне комплексне вивчення поняття, класифікації та особливостей форм управлінської діяльності місцевих рад.

Підходячи до визначення поняття «форма управлінської діяльності органів місцевого самоврядування», необхідно врахувати такі критерії: по-перше, форма управління завжди є зовнішнім вираженням волі суб'єкта управлінської діяльності; по-друге, таке вираження в умовах демократії обов'язково реалізується відповідно до чинного законодавства; по-третє, це волевиявлення має здійснюватися в межах власної компетенції; по-четверте, кожна форма управління повинна мати певну управлінську мету. Таким чином, під формою управлінської діяльності органів місцевого самоврядування слід розуміти зовнішньо виражене волевиявлення місцевих рад та їх виконавчих органів, що реалізується відповідно до законів та Конституції України в межах власної компетенції задля досягнення поставленої управлінської мети [144].

Усі форми управлінської  діяльності характеризуються самостійністю й універсальністю. Колена із них може вдало використовуватися місцевими радами в будь-якій сфері чи галузі управління: економіці, внутрішній організації тощо.