Поняття місцевих рад, як органів самоврядування та їх класифікація

Про включення органів місцевого  самоврядування до механізму здійснення завдань і функцій держави засвідчує, наприклад, те, що вони разом із органами державної влади в межах, визначених Конституцією, здійснюють від імені Українського народу права власника щодо об'єктів його власності (ч, 1 ст. 13). Свідченням їх віднесеності до механізму держави є також зміст тих норм Основного Закону, де йдеться про їх участь у реалізації основних конституційних прав і свобод людини і громадянина, що визначені в Розділі II Конституції України. Із змісту цих норм випливає, що утвердження і забезпечення прав і свобод людини, що визначено у ст. З Конституції як головний обов'язок держави, має пов'язуватися, вважаю, не лише з діяльністю органів державної влади, але й органів місцевого самоврядування. Те, що місцеве самоврядування розглядається як елемент механізму держави, може свідчити і норма ч. З ст. 37 Основного Закону, яка в єдиному контексті з органами виконавчої та судової влади забороняє створення і діяльність організаційних структур політичних партій також у виконавчих органах місцевого самоврядування.

Отже, за змістом багатьох положень Конституції можна стверджувати, що система органів місцевого самоврядування є компонентом механізму держави, основне соціальне призначення якого, як зазначалося вище, полягає в реалізації завдань і функцій держави. Однак вони беруть участь в їх здійсненні на засадах відносної автономії, поєднуючи при цьому інтереси територіальних громад з інтересами держави, що зафіксовані в законах. А оскільки органи місцевого самоврядування беруть участь у реалізації завдань і функцій держави, то цілком очевидним є те, що вони повинні діяти, переконаний, на правах органів державної влади, оскільки авторитету влади територіальної громади для цього недостатньо[76, с.12-17.]

Саме з цією метою держава  наділяє органи місцевого самоврядування державно-владними повноваженнями, що відображається у закріпленні в Конституції України за ними права приймати в межах повноважень, визначених законом, рішення, які є обов'язковими до виконання на відповідній території (ст. 144). При цьому органи та посадові особи місцевого самоврядування уповноважуються законами України на видання не лише актів застосування норма права, які є підставою виникнення, зміни чи припинення різноманітних правовідносин, але й нормативно-правових актів, які є джерелами права. До того ж виконання їх актів у разі необхідності може забезпечуватися державним примусом. А це вже ознаки, які характеризують державно-правові, а не громадські явища.

Органам місцевого самоврядування притаманні й інші ознаки, які випливають з явища державного владарювання. Залишаючи їх поза увагою цієї статті, зазначимо, що місцеве самоврядування є нічим іншим, як проявом реалізації принципу децентралізації державної влади на рівень територіальних спільнот та обраних ними у демократичний спосіб органів. Поряд з принципом її розподілу на законодавчу, виконавчу та судову владу він є однією з провідних ознак  демократичної,   правової  держави.

Проте, на відміну від  принципу розподілу державної влади на законодавчу, виконавчу та судову, який передбачає розподіл функцій та повноважень по здійсненню єдино; державної влади насамперед між вищими органами держави по «горизонталі», принцип децентралізації відображає розподіл функцій та повноважень по її здійсненню між центральними та місцевими органами публічної влади по вертикалі. При цьому за децентралізації природа влади, що делегується па рівень відповідних територіальних спільнот, не змінюється. Свідченням тому є те, що в окремих федеративних державах (Австрії, Росії, ФРН) столичні та інші великі міста федерального значення можуть поєднувати статус суб'єктів федерації зі статусом суб'єкта місцевого самоврядування, тоді як в унітарних державах такі міста, хоч і мають певні особливості правового статусу, проте виступають як одиниці місцевого самоврядування.

Оскільки відповідно до ч. 1 ст. 6 Конституції державна влада в Україні здійснюється на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову, то у зв'язку з ним постає закономірне запитання; яку ж саме владу здійснюють органи місцевого самоврядування? Оскільки з формальної точки зору останні взагалі не віднесені до жодної із названих вище влад, то з цих позицій можна констатувати, що в Конституції закладене певне протиріччя. З одного боку, вони здійснюють одну й ту ж саму владу, що н органи державної влади, джерелом якої є весь народ, а з іншого — їм (органам місцевого самоврядування) не знайшлося місця в тріаді розподілених влад.

Торкаючись  питання віднесеності місцевого самоврядування до механізму держави з точки зору розподілу влад, треба насамперед відзначити таку закономірність: чим вищий рівень влади, тим контрастніше проявляється її розподіл на законодавчу, виконавчу та судову, і, навпаки, розподіл влад поступово зникає на нижчих сходинках організації публічної влади. Таким чином, у повному обсязі цей принцип діє тільки на вищому державному рівні, де саме і здійснюється законодавча влада[77, с. 19]. Сказане, однак, не виключає децентралізації розподілених влад (включаючи законодавчу) по вертикалі, яка може відбуватися у різних формах та обсягах.

Проявом децентралізації державної  влади є передусім федерація, за якої розмежування владних повноважень між федерацією та суб'єктами федерації здійснюється по лінії законодавчої, виконавчої та судової влади, що супроводжується створенням у суб'єктах федерації відповідних органів державної влади. При цьому питання розподілу компетенції (сфер відання) між федерацією і суб'єктами федерації вирішується конституцією.

В унітарних  державах до своєрідних форм децентралізації  державної влади, втому числі у сфері законодавчих повноважень, можна віднести територіальні автономні утворення, які в літературі зазвичай поділяються на дві групи: політичну (законодавчу) або адміністративну (місцеву) [78, С. 44.]. При цьому політичними (законодавчими) визначаються ті автономії, які характеризуються наявністю конституції або статуту, затвердженого національним парламентом, представницьких (законодавчих) органів, які схвалюють у межах своєї компетенції місцеві закони та формують політично відповідальні перед ними виконавчі органи[79, С. 656], а ті автономії, які таких ознак не мають, адміністративними.

Проте такий підхід до класифікації територіальних автономій є дещо умовним. Адже за своєю природою як політична, так і адміністративна автономія є «самоврядуванням населення на частині території»[80, с. 93], тобто формою децентралізації державної влади, яка ніде не має чітко визначених меж. Якщо не брати до уваги їх формальні ознаки, то часом досить важко провести різницю між обсягом повноважень суб'єктів політичної та адміністративної автономії. Отже, в широкому розумінні будь-яка територіальна автономія є політичною, оскільки вона відображає характер взаємовідносин між державою як цілим і територіальними колективами на рівні регіону з приводу децентралізації державної влади, яка завжди має політичну природу.

Не порушуючи  унітарної суті держави, територіальна  автономія забезпечує відносно самостійну реалізацію функцій виконавчої влади, а також окремих повноважень законодавчої влади. Однак що стосується природи її нормотворчої функції, то це питання й понині залишається дискусійним. Йдеться про те, що територіальні автономії в особі представницьких органів наділяються конституцією чи спеціальним законом повноваженнями видавити нормативно-правові акти у формі законів, які, на думку В.Шаповала, об'єктивно є підзаконними актами[80]. Цієї ж думки дотримується, очевидно, й М.Корнієнко, який, вважаючи термін «закон» з термінологічної точки зору не зовсім вдалим через те, що він не відповідає природі територіальної автономії як формі децентралізації державної влади, зазначає, що остання наділяється лише «деякими елементами нормотворчої автономії»[74 – С 624, 625.].

Втім якщо розглядати територіальну  автономію як прояв децентралізації лише виконавчої влади, то виникає запитання, яка ж різниця між нею і місцевим самоврядуванням, яке є також проявом децентралізації виконавчої влади. А різниця полягає в тому, що територіальна автономія, на мою думку, є проявом децентралізації не тільки виконавчої, а й окремих повноважень законодавчої влади, що, звичайно, не дає підстав відносити їх нормативно-правові акти до повноцінних законів. Інакше це призвело б до визнання в унітарній державі існування двох систем законодавства, що характерно для федерацій.

Але, з  іншого боку, якщо неухильно слідувати  постулатам теорії розподілу влад, за якої створення правових норм в  унітарній державі є виключною прерогативою парламентів, то можна дійти парадоксального висновку, згідно з яким в державному механізмі взагалі не повинно існувати органів, до повноважень яких віднесено видання нормативно-правових актів. Однак ця теоретична конструкція майже нічого не має спільного з реаліями державно-правового життя, оскільки в сучасних умовах парламенти навряд чи зможуть охопити первинним (законодавчим) регулюванням усі сфери суспільного життя, бо законодавство в сучасній державі настільки широке, що в парламентів не вистачає часу й енергії, а часом і бажання заглиблюватися в усі деталі[81, С. 98.].

Саме тому сучасна доктрина розподілу влад (яка ніде не була реалізована в чистому вигляді) не виключає можливості видання нормативно-правових актів й органами виконавчої влади, включаючи й ті, які мають силу закону. Йдеться насамперед про делеговане законодавство. У зв'язку з цим постає запитання нериторичного характеру: чому, приміром, уряди можуть видавати нормативно-правові акти, які мають силу закону, а представницькі органи територіальних автономій не повинні мати права здійснювати окремі повноваження законодавчого характеру в межах, визначених конституцією і законами.

Такий підхід більше відповідає первісній  суті регіональної політики і не порушує  суверенітету парламенту в сфері законодавства, оскільки приймати такі нормативно-правові акти представницькі органи автономій можуть за його дорученням і під контролем центральних органів державної влади, зокрема судових. До того ж слід враховувати й те, що царина законодавчого і підзаконного регулювання ніде не має чітко визначених меж.

Вихідною методологічною засадою  при вирішенні питання про  природу нормотворчої діяльності автономії, очевидно, має бути не формальна  назва нормативно-правового акта представницького органу автономії, а характер здійснюваного ним регулювання суспільних відносин. Якщо представницькі органи територіальної автономії уповноважені конституцією чи спеціальним законом здійснювати первинне нормативне регулювання суспільних відносин у відповідних сферах суспільного життя (сферах відання), не врегульованих парламентськими актами, то таке регулювання, на мій погляд, є нічим іншим, як формою децентралізації законодавчої влади. У тих же випадках, коли вони приймають нормативно-правові акти з питань, що в цілому врегульовані законами, на підставі й на їх виконання, то такі акти є підзаконними, що і є проявом децентралізації виконавчої влади.

Проявом децентралізації законодавчої функції на рівні автономних утворень є, наприклад, Італія, де області в межах основних принципів, встановлених законами держави, уповноважуються на видання законодавчих норм за умови, що вони не суперечитимуть національним інтересам та інтересам інших областей[63]. В Україні проявом такої децентралізації можна вважати, зокрема, віднесене до відання Автономної Республіки Крим нормативне регулювання з питань, що визначені ст. 137 Конституцій України. Про те, що нормативно-правові акти Верховної Ради АРК, які хоча формально і не називаються законами, але й не належать до звичайних підзаконних актів, свідчить, зокрема, те, що вони не можуть бути скасовані у звичайному судовому порядку. Відповідно до ч. 2 цієї ж статті Президент України з мотивів невідповідності Конституції та законам України може лише зупинити дію цих актів з одночасним зверненням до Конституційного Суду України щодо їх конституційності. Існують й інші, на мою думку, вагомі підстави вважати нормативно-правові акти представницьких органів територіальних автономій своєрідним продовженням законодавчої функції.

Що ж до інших рівнів самоврядування, що здійснюється в адміністративно-територіальних утвореннях, які не наділені статусом автономії, то воно є проявом децентралізації здебільшого виконавчої влади. Як своєрідний натяк на те, що органи місцевого самоврядування, насамперед регіонального рівня, беруть участь в реалізації законодавчої функції, можна хіба що трактувати надання їм конституцією чи законом права видавати нормативно-правові акти, які містять правила поведінки загального характеру. В зарубіжній літературі вони мають назву місцевого законодавства, однак ці акти мають підзаконну природу, оскільки видаються на підставі і на виконання законів.

Свідченням виконавчої природи  органів місцевого самоврядування є насамперед ч. 1 ст., 140 Конституції  України, згідно з якою «місцеве самоврядування є правом територіальної громади ... самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України». Це знайшло своє відтворення в ч. З ст. 24 Закону «Про місцеве самоврядування в Україні», за якою «органи місцевого самоврядування та їх посадові особи... керуються у своїй діяльності Конституцією і законами України, актами Президента України, Кабінету Міністрів України, а в Автономній Республіці Крим — також нормативно-правовими актами Верховної Ради Автономної Республіки Крим і Ради міністрів Автономної Республіки Крим, прийнятими в межах їхньої компетенції» До того ж практично всі положення про міністерства та інші центральні органи виконавчої влади, що затверджуються Указами Президента України, наділяють їх правом видавати в межах повноважень накази, які є обов'язковими не лише для відповідних органів виконавчої влади, а й для органів місцевого самоврядування. [76 с.13.]

Історичний досвід свідчить і про  певне проникнення органів місцевого  самоврядування у сферу судової влади. Зокрема, проявами такого проникнення можна вважати здійснення окремих функцій судової влади в українських містах, де самоврядування будувалось на засадах Магдебурзького права, за яким ці міста звільнялись від управління і суду феодальної держави та феодалів. Мешканці цих міст обирали магістрат — адміністративний і судовий орган, який складався з двох колегій: міської ради і лави. Рада виконувала функції міської влади і суду в цивільних справах, а лава була лише судовим органом, що розглядав кримінальні справи[82, С. 168 – 171;]. Як прояв децентралізації судової влади можна розглядати запровадження 1864 р. в містах та повітах Російської імперії, до складу якої входила частина території сучасної України, інституту мирових суддів. Їх обрання належало до функцій місцевого самоврядування – земських зборів та міських дум. Ці суди розглядали дрібні кримінальні справи (провини проти громадського порядку образи та побої, шахрайства та крадіжки суму до 300 крб.)[82].