Поняття місцевих рад, як органів самоврядування та їх класифікація

Наявні відмінності  в характері, юридичній силі, ролі в управлінському процесі форм управлінської діяльності свідчать про проблематичність їх класифікації. Досі найпоширенішою є класифікація за значенням наслідків, які виникають у результаті використання тієї чи іншої форми (наявності правового ефекту). Так, на думку більшості вчених (В. Авер'янова, Ю. Битяка, Л. Коваля, В. Колпакова та ін.), усі форми управлінської діяльності поділяються на правові та неправові.

Правовими вважаються такі форми, внаслідок використання яких виникає юридичний ефект. Вони виступають як юридичні факти і можуть створювати адміністративні правовідносини [145, с. 278].

Неправовими є форми, використання яких не має юридичного значення та не спричиняє виникнення, зміну чи припинення адміністративних правовідносин. Такі форми або передують використанню правових (проведення ревізії, за результатами якої видається правовий акт), або настають після нього (нарада з приводу реалізації правового акта) [146, с. 202].

Проте класифікація форм управлінської діяльності на правові та неправові, на нашу думку, є дещо некоректною, оскільки слово «правовий» означає «той, що відповідає праву, законодавству...», а «не правовий» – це «той, що праву (законодавству) не відповідає». Іншими словами, неправові форми управлінської діяльності не відповідають законодавству.

Окрім цього, слід зазначити, що автори та прихильники зазначеної класифікації всі форми управління називають адміністративно-правовими (в силу того, що ці форми перебувають під регулюючим впливом норм адміністративного права). Виникає питання: як адміністративно-правові форми управління можуть бути неправовими?

Аби виправити зазначений недолік класифікації, адміністративно-правові форми управлінської діяльності можна поділити на юридично значущі та юридично незначущі. Таким чином, юридично значущими формами управлінської діяльності органів виконавчої влади й місцевих рад мають бути такі, використання яких спричиняє виникнення конкретного результату. До них можна віднести видання правових актів управління, укладання адміністративних договорів, вчинення інших юридично значущих дій. Юридично незначущими формами управління мають бути такі, які безпосередньо юридичного значення не мають, тобто не спричиняють виникнення конкретного юридичного результату. До них відносяться здійснення організаційних дій та виконання матеріально-технічних операцій.

Видання нормативних  актів органів місцевого самоврядування складається із сукупності дій і процедур щодо прийняття, зміни чи скасування рішень нормативного характеру (статуту територіальної громади та положення про її символіку, регламенту ради, положення про постійні комісії ради, про відділи, управління та інші виконавчі органи ради, про Президію ради тощо). У межах цієї форми можна виокремити різні підвиди форми (провадження), що відрізняються суб'єктним складом, стадіями, строками, характером питань, які підлягають врегулюванню (наприклад, бюджетна, нормативно-договірна – щодо договорів нормативного змісту; нормативно-статутна під-форми та ін.).

Законодавство України  достатньо регламентує умови та порядок прийняття місцевими радами нормативних актів. Проте досі в такому законодавстві існують норми, що заслуговують на увагу науковців. Зокрема, сьогодні у ст. 5 Кодексу про адміністративні правопорушення від 07.12.1984 р. зазначається, що «сільські, селищні, міські, обласні ради мають право приймати в межах, що визначаються законами, рішення з питань боротьби із стихійним лихом і епідеміями, які передбачають за їх порушення адміністративну відповідальність». Таке положення Кодексу прямо суперечить ст. 92 Конституції України, згідно з якою виключно законами визначаються діяння, які є адміністративними правопорушеннями, та відповідальність за них.

Особлива увага в  науці адміністративного права приділяється актам, за допомогою яких затверджуються різні правила, положення, інструкції, що містять правові норми. Так, А. Міцкевич свого часу назвав їх актами нормативно-допоміжного значення, оскільки вони хоч і є нормативними, але мають лише допоміжне значення. На нашу думку, такий підхід щодо визначення юридичної сили актів управління не є коректним, оскільки останні не можна ділити на більш та менш нормативні.

Застосування  норм права (правозастосовча форма діяльності місцевих рад) полягає в сукупності дій і процедур щодо прийняття радою та її виконавчими органами рішень індивідуального характеру (актів застосування права). Серед підвидів форм, які виникають у межах даної форми, можна виокремити: щодо нагородження, щодо присвоєння рангів посадових осіб місцевих рад, щодо відчуження комунального майна, щодо питань боротьби із стихійним лихом, щодо надання дозволів на розміщення об'єктів, на проектування та розроблення проектів відведення земельних ділянок тощо. Конкретні стадії правозастосування визначаються залежно від специфіки провадження та регламентних норм[144].

У науці адміністративного права  під індивідуальним правозастосовчим актом розуміють офіційно оформлений результат волевиявлення суб'єктів державного управління, здійснюваний в односторонньому порядку в межах закону з дотриманням встановленої процедури і спрямований на виникнення, зміну чи припинення конкретних адміністративно-правових відносин. Під дане визначення підпадає зміст поняття правозастосовчого акта місцевих рад як різновиду суб'єктів державного управління.

Проте в класифікації правових актів на нормативні та індивідуальні  існує проблема віднесення до зазначених груп таких актів управління, які містять разом з нормами права індивідуальні приписи та рішення щодо конкретних управлінських справ. Останні отримали назву змішаних (комплексних) актів управління [145, с. 284]. Особливість цих актів з додатковим обґрунтуванням можна розглядати як підставу для визнання ще однієї форми управлінської діяльності – видання змішаних актів управління, нарівні з такими формами управління, Як видання нормативних актів та застосування норм права.

Укладання адміністративних договорів є своєрідною юридично значущою формою управління місцевих рад. Специфіка полягає в тому, що договірні відносини характерні для цивільного права і відрізняються юридичною рівністю волевиявлення сторін, які в них вступають. По суті, договір – це угода рівноправних сторін. Природа ж державного управління, суб'єктом якого є органи місцевого самоврядування, передбачає імперативність, юридичну владність волевиявлень даної сторони і як наслідок – юридичну підвладність іншої сторони.

Адміністративний договір  органу місцевого самоврядування як різновид адміністративного договору – це угода, однією із сторін якої є місцева рада або її виконавчий орган та зміст якої спрямований на встановлення, зміну чи припинення адміністративно-правових відносин з метою вирішення питань місцевого значення в інтересах територіальної громади (територіальних громад) [144 ].

Поняття «договір» у  значенні форми регулювання управлінської діяльності вжито в ч. 5 ст. 35 Закону України «Про місцеві державні адміністрації» від 09.04.1999 р„ згідно з якою для здійснення спільних програм місцеві державні адміністрації та місцеві ради можуть укладати договори створювати спільні органи та організації.

Порядок укладення адміністративних договорів на законодавчому рівні не є визначеним. На думку законодавця, реалізація такої форми управлінської діяльності має дозвільний характер.

Науковці вважають, що договори в публічному праві (до яких відносяться й адміністративні договори місцевих рад) здебільшого є договорами нормативного характеру, тобто відрізняються встановленням правил тривалої дії для широкого кола адресатів, котрі повинні: видавати правові акти, укладати угоди, здійснювати інші юридично значущі дії [147, с. 188-189]. Це дозволяє зробити висновок про те, що укладання адміністративних договорів можна визнати різновидом такої форми управління, як видання нормативних актів. Проте не можна не погодитися з В. Авер'яновим, який надає самостійне значення діям щодо встановлення взаємозв'язків у сфері управління, що оформляють у вигляді адміністративних договорів, і не змішує укладання подібних публічних договорів з прийняттям правових актів управління [145].

Здійснення реєстраційних  та інших юридично-значущих дій є юридично значущою формою управлінської діяльності, сутність та юридична природа якої наукою адміністративного права ще не з'ясована. Деякі дослідники у реєстрації вбачають тільки елемент технічного обліку, Інші, зокрема В. Колпаков, зазначають, що реєстрація має не лише інформаційне значення, її роль полягає передусім у підтвердженні юридичних фактів чи їх систем [146, с. 208]. Очевидно, акт реєстрації є рішенням компетентного органу, що вказує на юридичний стан суб'єкта. Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21.05.1997 р. за виконавчими органами місцевих рад закріплено широке коло реєстраційних дій, серед яких:

• реєстрація житлово-будівельних і гаражних кооперативів;
• реєстрація суб'єктів права власності на землю;
• реєстрація права користування землею і договорів на оренду землі;
• видача документів, що посвідчують право власності і право користування землею;
• державна реєстрація місцевих благодійних організацій і фондів, інших неприбуткових організацій;
• реєстрація актів громадянського стану (за винятком виконавчих органів міських (крім міст обласного значення) рад);
• здійснення в установленому порядку державної реєстрації підприємств та інших суб'єктів підприємницької діяльності, розташованих на відповідній території, а також положень про організації орендарів;
• реєстрація у встановленому порядку місцевих об'єднань громадян, органів територіальної самоорганізації населення, які створюються і діють відповідно до законодавства, тощо.

Реєстраційні дії мають  юридичні наслідки. Так, відсутність реєстрації права користування землею не дає право користуватись такою землею; незареєстрований договір на оренду землі не має юридичної сили; незареєстровані суб'єкти права власності на землю юридично не мають у власності таку землю [144 ].

До інших юридично значущих дій виконавчих органів місцевих рад також належать:

• вчинення нотаріальних дій з питань, віднесених законом до їх відання;
• підготовка висновків щодо надання або вилучення в установленому законом порядку земельних ділянок, що проводиться органами виконавчої влади та місцевими радами;
• прийняття присяги службовця місцевого самоврядування;

• службове атестування тощо.

Здійснення  організаційних дій органами та посадовими особами місцевого самоврядування – це сукупність юридично незначущих форм управлінської діяльності, яка по суті представляє собою щоденні вияви управлінської дисципліни. Основним призначенням цих форм є забезпечення чіткої й ефективної роботи відповідних систем управління. За змістом організаційні форми мають внутрішньоуправлінське, внутрішньо-апаратне значення. До організаційних форм діяльності місцевих рад можна віднести: сесії ради; засідання постійних комісій, підкомісій і робочих груп, тимчасових контрольних комісій, президій обласних, районних рад; громадські слухання, апаратні наради, персональну роботу голови ради, секретаря, заступників голови ради; роботу депутатів у виборчих округах; участь голови ради чи депутатів у загальних зборах громадян; участь депутатів з правом дорадчого голосу в засіданнях інших місцевих рад та їх органів, органів самоорганізації населення; звіти сільського, селищного, міського голови перед територіальною громадою, депутатів перед виборцями, робочі зустрічі, наради, семінари, конференції, круглі столи, інтерв'ю, прямі телефонні зв'язки з населенням посадових осіб місцевої ради, прийом громадян, закордонні візити депутатських делегацій ради тощо.

Проте деякі з перелічених  організаційних форм управління дуже важко назвати юридично незначущими (або неправовнми – за загальновизнаною класифікацією форм управління). Так, сесії ради, засідання постійних комісій, підкомісій, робочих груп, тимчасових контрольних комісій, президій обласних, районних рад, з одного боку, можна розглядати як організаційні форми управлінської діяльності, що «супроводжують» юридично значущі форми управління (а саме, створення нормативних та індивідуальних актів); з іншого – такі організаційні форми управління можна розглядати не як самостійну форму управління, а як один з необов'язкових етапів розроблення та прийняття нормативних та індивідуальних актів, адже кожна сесія ради, засідання комісій, підкомісій, робочих груп, президій рад завершується прийняттям відповідного акта[144].

На відміну від інших, така форма управлінської діяльності місцевих рад, як виконання матеріально-технічних операцій має допоміжний характер. З її допомогою обслуговується процес управління та решта форм управлінської діяльності, спрямованих на створення нормальних умов для виконання адміністративних функцій органів місцевого самоврядування.

Матеріально-технічні операції здійснюються секретарем та апаратом ради і полягають у веденні діловодства, підготовці матеріалів для видання правових актів і проведення організаційних заходів, звітів, прогнозів, кошторисів, складанні довідок, оформленні документів, веденні бухгалтерського обліку, статистики, картотечної роботи, у побутовому, технічному, інформаційному, транспортному забезпеченні, узагальненні практики тощо.

Всі матеріально-технічні форми управлінської діяльності місцевих рад можна поділити на дві групи: матеріальні і технічні.

Відображенням матеріальних форм є різні операції, пов'язані з постачанням, прийманням та передачею матеріальних, грошових та інших коштів, а також майна, устаткування тощо. Окрім цього, до зазначених дій можна віднести також різні операції, пов'язані з видачею виконавчих документів тощо.

До дій технічного характеру відносяться всі допоміжні технічні операції, пов'язані з забезпеченням місцевих рад та їх виконавчих органів усім необхідним; додержання необхідної форми при виданні правових актів; систематизація та кодифікація нормативних актів; інформаційно-довідкова робота; всі види статистичної роботи та діловодство.

Аналіз дозволених законодавством України форм управлінської діяльності місцевих рад дозволяє зробити висновок про наявність низки дискусійних питань, що в контексті реформи місцевого самоврядування набувають неабиякої актуальності та потребують вирішення, перш за все, на рівні науки адміністративного права. Сформульовані підходи до класифікації управлінських форм місцевих рад можуть внести певну ясність у розуміння їх змісту, а також визначити їх особливості.