Поняття місцевих рад, як органів самоврядування та їх класифікація

ЗМІСТ

 

ВСТУП…………………….……………………………………..………………...…3

РОЗДІЛ 1  СУТНІСТЬ МІСЦЕВИХ РАД ЗА ЗАКОНОДАВСТВОМ УКРАЇНИ.6

1.1 Поняття  місцевих рад, як  органів самоврядування  та їх класифікація..…….6

1.2 Функціональне  призначення місцевих рад в  механізмі держави………...…21

1.3 Структура  місцевих рад …………....................................................................32

РОЗДІЛ 2 ПРАВОВІ  ЗАСАДИ ОРГАНІЗАЦІЇ РОБОТИ МІСЦЕВИХ РАД......39

2.1 Сесія,  як основна організаційна форма  роботи місцевих рад...……………..39

2.2 Організація  роботи постійних комісій місцевих  рад………………………...42

2.3 Організація  роботи голів місцевих рад…………..…………………………...45

2.4 Організація  роботи виконавчих комітетів  місцевих рад та їх структурних  підрозділів…………………………………………………………………...……....52

РОЗДІЛ 3  ПРИНЦИПИ, ФОРМИ ТА МЕТОДИ ДІЯЛЬНОСТІ МІСЦЕВИХ РАД  В УКРАЇНІ……………………...…………………………………………….63

3.1 Принципи  діяльності місцевих рад……………………………………………63

3.2 Форми  діяльності місцевих рад………………………………...……….……..75

3.3 Методи  діяльності місцевих рад……………………..……………….…….…85

ВИСНОВОК………………………………………………………………………...97

СПИСОК ВИКОРИСТАНИХ ДЖЕРЕЛ…………………………...…………….105

 

 

ВСТУП

 

Кожна держава зацікавлена  у таких засобах формування та діяльності місцевої влади, які відповідали б її політиці та підтримувалися населенням. Світова практика (у тому числі й досвід посткомуністичних країн, які сьогодні приєдналися до Європейського Союзу) свідчить, що Україна зможе перейти до системи дієвої, народної, відповідальної влади лише через доповнення державної влади ефективним місцевим самоврядуванням. Це дасть змогу повернути народові роль первинного суб'єкта в системі організації влади.

Взаємодія цих двох влад у процесі  конституційного будівництва сприятиме  створенню умов розвитку громадянського суспільства та соціально відповідального бізнесу. Без реального місцевого самоврядування подальший розвиток України як демократичної, соціальної та правової держави з комфортним проживанням та безпекою її громадян неможливий. Саме місцеве самоврядування покликане забезпечити досягнення цих цілей. Адже визнання державою місцевого самоврядування — не абстрактний факт, не умоглядне твердження, а офіційна акція, яка знаходить своє підтвердження у основних функціях держави, її політичному курсі та правовій політиці, публічних заявах посадових осіб щодо прихильності до відповідної ідеології

Низка проблем  організації публічної влади  на місцях пов’язана з функціонуванням  місцевих рад, як основи самоврядування та комунального управління. Нормальна  робота місцевих рад  неможлива  без  встановлення належних правових засад їх організації та діяльності.

Окремі аспекти багатопланової проблематики правового регулювання  організації та діяльності місцевих рад стали предметом дослідження  багатьох вітчизняних науковців, зокрема  В.Б. Авер'янова, О.Ф. Андрійко, Ю.П. Битяка, В.І. Борденюка, А.С. Васильєва, І.П. Голосніченка, Є.В. Додіна. В.К. Колпакова, В.В. Кравченка, М.І. Корнієнка, В.Ф. Опришка, В.Ф. Погорілка, а також російських вчених Г.В. Атаманчука, Ю.М. Козлова, Б.М. Лазарєва, Ю.О. Тихомірова, В.Є. Чиркіна та інших.

Метою нашої роботи є узагальнення та систематизація наявних теоретичних  знань й накопиченого досвіду  організації та діяльності місцевих рад та внесення пропозицій щодо їх покращення.

Для реалізації цієї мети нами поставлення  наступні завдання:

• розкрити поняття місцевих рад, як органів місцевого самоврядування, виявити недоліки законодавчого визначення цих органів та розробити шляхи їх усунення;
• провести класифікацію місцевих рад за законодавством України, внести пропозиції з вдосконалення правового регулювання їх диференціації;
• визначити функціональне призначення місцевих рад в механізмі держави у конституційно-правовому аспекті;
• показати структуру місцевих рад та основні організаційні форми їх діяльності;
• розкрити зміст організації роботи голів, постійних комісій, виконавчих комітетів місцевих рад;
• визначити принципи діяльності місцевих рад та дати їм поняття;
• сформулювати поняття форм діяльності місцевих рад та провести їх класифікацію;
• розкрити сутність та провести класифікацію методів діяльності місцевих рад.

Об’єктом дослідження є суспільні  відносини, що виникають у зв’язку  з створенням та функціонуванням  місцевих рад в Україні.

Предметом дослідження правове  регулювання організації та діяльності місцевих рад в Україні.

Правову та нормативну базу дослідження  складають: Конституція України [1], Кодекси України «Про адміністративні правопорушення», «Про працю», Кримінальний, Сімейний, Цивільний, Господарській, Житловий, Земельний [2 – 9], Закони України, що регулюють найважливіші суспільні відносини пов’язані з утворенням і діяльністю органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб [10 – 17]; інші акти Верховної Ради України[18 – 21]; Укази Президента України з питань місцевого самоврядування [23 – 28]; нормативно-правові акти Кабінету Міністрів України [29 – 53]; акти судових органів України (Верховний суд України, Конституційний Суд України, Вищій Господарський Суд України) [54 – 58]; міжнародні нормативно-правові акти [59 – 62]; Конституції інших держав світу [63 – 69].

Загальнотеоретичну основу дослідження  становлять: літературні джерела  в галузі філософії, соціології, загальної  теорії права, конституційного, адміністративного  права,  теорії державного управління та місцевого самоврядування та ін.

Методи дослідження. Для проведення дослідження у тісному  взаємозв’язку  використовувалися наступні методи: системно-структурний; порівняльно-правовий та моделювання.

При збиранні емпіричного матеріалу  використовувались методи опитування, бесіди, вивчення  документів, статистичних матеріалів.

Положення дипломної роботи мають  як теоретичне, так і прикладне  значення для організації діяльності органів місцевого самоврядування в Україні. Розроблені нами пропозиції щодо вдосконалення правового регулювання  суспільних відносин у сфері діяльності органів місцевого самоврядування можуть бути успішно використані  на практиці.

Структура дипломної роботи зумовлена  її метою і завданнями і складається  із вступу, 3-х розділів, які містять 10 підрозділів, висновку, списку використаних джерел. Джерела у списку подаються  в порядку згадування у тексті роботи.

 

РОЗДІЛ 1

СУТНІСТЬ МІСЦЕВИХ РАД ЗА ЗАКОНОДАВСТВОМ УКРАЇНИ

 

1.1 Поняття місцевих  рад, як органів самоврядування  та їх класифікація

 

Конституція України проголошує місцеве самоврядування правом територіальної громади – жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста – самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України. Реалізація компетенції місцевого самоврядування здебільшого здійснюється не безпосередньо територіальними громадами, а через органи місцевого самоврядування – сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, а також сільських, селищних, міських голів.

Ради, як органи місцевого самоврядування є  невід’ємним елементом системи  соціального управління, що формується з метою виконання широкого кола соціальних завдань та функцій. Однак  в діяльності інституту місцевих рад на сьогоднішній день існує цілий  ряд нерозв’язаних проблем концептуального, політичного та організаційно-правового  характеру. Серед цих проблем  важливе місце займають проблеми правового регулювання їх організації  і діяльності. Останні досить часто  зумовлюються відсутністю наукових визначень та нормативних формулювань  ключових понять.

Формування  чіткого понятійно-категоріального апарату інституту місцевого самоврядування є однією з вихідних умов муніципальної реформи в будь-якій країні. Однозначне і правильне усвідомлення політико-правових категорій слугує своєрідним захисним бар'єром суспільства від зайвих непорозумінь і суперечностей. Досі найефективнішим способом наповнення правильним змістом складових понятійно-категоріального апарату кожного інституту права є нормативне закріплення їх визначення.

Науковий  аналіз норм пунктів 5, 6 статті 1 та пунктів 1, 2 статті 10 чинного Закону «Про місцеве  самоврядування в Україні» дає підстави для висновку про те, що під поняттям «місцеві ради» законодавець розуміє  виборні представницькі органи місцевого  самоврядування, які складаються  з депутатів і наділяються  правом представляти інтереси територіальної громади і приймати від її імені  рішення, здійснювати в її інтересах  функції і повноваження місцевого  самоврядування, визначені Конституцією та законами України, а також органи місцевого самоврядування, що представляють  спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст (районні та обласні ради). Таким чином основним змістом терміну місцеві ради є їх статус як органів місцевого самоврядування.

Проте, сьогодні на законодавчому рівні визначення поняття «орган місцевого самоврядування» відсутнє, хоча Конституція України, Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21 травня 1997 року та низка інших нормативно-правових актів оперують зазначеним поняттям.

На рівні  науки адміністративного права  розробка підходів до визначення поняття «орган місцевого самоврядування» практично відсутня. Серед відомих вітчизняних вчених, які у своїх наукових працях розглядати можливість визначення даного поняття, можна відзначити В.Б. Авер'янова, Ю.П. Битяка, Л.В. Коваля, В.В. Кравченка, О.Ф. Андрійко, І.Б. Коліушка, А.М. Бандурка та ін.

Дослідження адміністративно-правової природи  органів місцевого самоврядування, в контексті якого мають розроблятися підходи до нормативного визначення поняття органів місцевого самоврядування, диктуються нагальністю проведення в Україні адміністративної реформи та реформи місцевого самоврядування. В умовах децентралізації Державної влади і посилення ролі муніципальних органів не можуть не змінитися погляди на зміст і сутність останніх. Тож сучасна наука адміністративного права покликана відстежувати подібні тенденції.

Метою даного підрозділу є проведення аналізу  сучасного вітчизняного та міжнародного законодавства про місцеве самоврядування і формулювання на його основі нових підходів до визначення поняття місцевих рад, як органів місцевого самоврядування.

На нашу думку, пошук адміністративно-правових підходів до визначення поняття «орган місцевого самоврядування» необхідно починати з аналізу положень Конституції України.

Так, у  статті 5 Основного Закону зазначається, що «народ здійснює владу безпосередньо  і через органи державної влади та органи місцевого самоврядування» [1]. Це означає, що органи місцевого самоврядування є самостійними органами публічної влади і не входять до системи місцевих органів державної виконавчої влади.

Частина третя статті 140 Конституції містить  положення, відповідно до якого місцеве  самоврядування здійснюється територіальною громадою в порядку, встановленому законом, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування. Якщо врахувати, що «місцеве самоврядування є правом територіальної громади – жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста – самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України» [1], то можна сформулювати первинний варіант визначення поняття «орган місцевого самоврядування». Він матиме приблизно такий вигляд: «самостійний орган публічної влади, який від імені територіальної громади вирішує питання місцевого значення в межах Конституції і законів України».

В тій  самій частині третій статті 140 Основного  Закону наводяться різновиди органів  місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи. Частина четверта цієї статті продовжує цей перелік районними та обласними радами, які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст [70].

З метою  конкретизації цих положень Конституції  в статті 1 Закону України «Про місцеве  самоврядування в Україні» (надалі – Закон) сформульовано визначення понять «представницький орган місцевого самоврядування», «районні та обласні ради» і «виконавчі органи рад». Тобто даний Закон поділяє органи місцевого самоврядування на: представницькі органи місцевого самоврядування, районні та обласні ради і виконавчі органи рад. Проте даний підхід до класифікації органів місцевого самоврядування, на нашу думку, є дещо суперечливим.

Законодавчий  поділ місцевих рад на представницькі органи  місцевого  самоврядування та районні, обласні ради не узгоджується зі статтею 10 Закону. По-перше, назва цієї статті сформульована так: «Ради – представницькі органи місцевого самоврядування» [11]. Зауважимо, що перед словом «ради» немає жодної конкретизації. Отже, можна дійти висновку, що всі ради є представницькими органами місцевого самоврядування. По-друге, пункт шостий статті і, частина друга статті 10 Закону і частина четверта статті 140 Конституції України наголошують на основному завданні обласних та районних рад – представлення ними спільних інтересів територіальних громад сіл, селищ, міст. Тобто районні та обласні ради по суті є представницькими органами місцевого самоврядування. В контексті розгляду даного питання виникають й інші. Зокрема, представлення місцевими радами інтересів своїх територіальних громад – це право чи обов'язок рад? Однозначної відповіді в законодавстві наразі немає. Згідно з пунктом 5 частини першої статті 1 вказаного Закону, «представницький орган місцевого самоврядування – це виборний орган (рада), який складається з депутатів і, відповідно до закону, наділяється правом представляти інтереси територіальної громади і приймати від її імені рішення» [11]. Отже, в цьому пункті статті 1 представлення місцевими радами інтересів своїх територіальних громад розглядається як право. Частина перша статті 10 Закону на поставлене нами питання має іншу відповідь: «сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією, цим та іншими законами» [11]. В тексті немає вказівки на те, що представлення інтересів територіальної громади є саме правом представницького органу. Більш того, категоричне твердження «представляють інтереси територіальної громади» свідчить скоріше про обов'язковий, а не дозвільний характер.