Поняття місцевих рад, як органів самоврядування та їх класифікація

Аналогічні  положення містить і частина  друга цієї статті: «обласні та районні  ради є органами місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ міст, у межах повноважень, визначених Конституцією України, цим та іншими законами, а також повноважень, переданих їм сільськими, селищними, міськими радами» [11].

В статті 140 Конституції України також  немає вказівки на те, що представлення  інтересів територіальної громади є правом представницьких органів: «органами місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст, є районні та обласні ради» [1]. Враховуючи наведену аргументацію, вважаємо за необхідне в статті 1 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» у визначенні поняття «представницький орган місцевого самоврядування» слова «наділяється правом представляти» змінити на «представляє». Це допоможе усунути протиріччя та узгодити зміст статей 1 і 10 вказаного Закону зі статтею 140 Конституції України. Крім того, в процесі аналізу правового закріплення визначень понять «представницький орган місцевого самоврядування» і «районні та обласні ради» не можна не дорікнути законодавцю за те, що частини перша та друга статті 10 практично дублюють зміст пунктів п'ятого та шостого статті 1 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» [71].

Проте наведені та аргументовані вище пропозиції щодо корегування нормативного визначення поняття «представницький орган місцевого самоврядування» не вирішують проблему законодавчого закріплення поняття «орган місцевого самоврядування», оскільки між даними поняттями не можна ставити знак рівняння. Поняття «орган місцевого самоврядування» включає в себе зміст як представницьких органів місцевого самоврядування, так і районних, обласних (які Закон визначає окремо від представницьких органів місцевого самоврядування), і виконавчих органів рад. Отже, зміст поняття «орган місцевого самоврядування» повністю не розкритий у законодавстві. В свою чергу, це означає, що відсутність законодавчого визначення поняття «орган місцевого самоврядування» не може аргументуватися наявністю законодавчих визначень наведених вище понять.

Якщо  зважити, що органами місцевого самоврядування є представницькі органи, районні та обласні ради, виконавчі органи рад, то як ще один підхід до визначення поняття «орган місцевого самоврядування»  можна розглядати поєднання змістового наповнення кожного з перерахованих понять. При цьому має враховуватися і зміст поняття  «місцеве самоврядування» (закріплений в статті 140 Конституції України та статті 2 Закону  України «Про місцеве самоврядування в Україні, з якого випливає низка основоположних ознак органу місцевого самоврядування. Законодавче визначення понять «місцеве самоврядування», «представницький орган місцевого самоврядування» і «районні та обласні ради» наводилось та аналізувалося вище. Законодавче ж визначення поняття «виконавчі органи рад» закріплено пунктом 10 статті 1 Закону, згідно з яким ними є «органи, які відповідно до Конституції України та цього Закону створюються сільськими, селищними, міськими, районними в містах (у разі їх створення) радами для здійснення виконавчих функцій і повноважень місцевого самоврядування у межах, визначених цим та іншими законами» [11].

Таким чином, поєднавши зміст зазначених вище понять, отримуємо досить якісне формулювання визначення поняття «орган місцевого  самоврядування» – це орган, який відповідно до закону від імені та в інтересах територіальної громади під власну відповідальність вирішує питання місцевого значення в межах Конституції і законів України. Насамкінець, в процесі пошуку правових підходів до визначення аналізованого поняття варто звернутися до міжнародного законодавства. Основним міжнародно-правовим актом про місцеве самоврядування є Європейська хартія місцевого самоврядування, ратифікована Верховною Радою України 15 липня 1997 року. Частина перша статті 3 Хартії дає визначення місцевого самоврядування: «право і реальна спроможність місцевих властей, в межах закону, здійснювати регулювання і управління суттєвою часткою державних справ, які належать до їхньої компетенції, в інтересах місцевого населення» [59]. З цього визначення випливає, що місцева влада (тобто органи місцевого самоврядування) – це органи, що мають право і реальну можливість здійснювати регулювання і управління суттєвою часткою державних справ, які належать до їхньої компетенції, в інтересах місцевого населення.

Зважаючи  на положення Хартії і нинішню  тенденцію до посилення в умовах децентралізації державної влади ролі муніципальних органів у здійсненні управлінської діяльності на місцях, у визначенні поняття «орган місцевого самоврядування можна вказати на те, що ці органи не просто вирішують справи місцевого значення, а здійснюють управління такими справами. Крім того, в Хартії заслуговує на увагу твердження про те, що органи місцевого самоврядування здійснюють управління місцевими справами в інтересах саме місцевого населення (територіальних громад).

Отже, підбиваючи підсумки проведеного дослідження сучасного вітчизняного та міжнародного законодавства про місцеве самоврядування, можна сформулювати таке визначення поняття «орган місцевого самоврядування» – це орган публічної влади, який відповідно до закону, від імені та в інтересах територіальної громади, під власну відповідальність здійснює управління справами місцевого значення в межах Конституції і законів України. Закріпивши на законодавчому рівні це визначення, ми змогли б дати відповідь на питання про те, який зміст включає в себе поняття «орган місцевого самоврядування», що застосовується в Конституції України, Законі України «Про місцеве самоврядування в Україні» та низці інших нормативно-правових актів [72].

В Україні, як і в будь-якій іншій  правовій державі, місцеве самоврядування може ефективно здійснюватися лише за наявності дієвої представницької демократії. Політико-правовими інституціями, яким доручається представництво законних прав та інтересів територіальних громад, а також виконання більшості функцій і завдань останніх, є органи місцевого самоврядування (муніципальні органи).

Сучасні юридичні науки приділяють велику увагу вивченню питання різновидів органів місцевого самоврядування. Неоднозначні, подекуди неузгоджені між собою, положення законодавства про місцеве самоврядування дають достатні підстави для дискусії щодо класифікації місцевих рад та інших муніципальних органів.

Основними нормативно-правовими актами, якими закріплюється система органів місцевого самоврядування, є чинна Конституція України та Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21.05.1997 р. (далі – Закон). Так, відповідно до ст. 140 Конституції України та ст. 2 Закону місцеве самоврядування здійснюється територіальними громадами сіл, селищ, міст як безпосередньо, так і через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, а також через районні та обласні ради, які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст. Окрім цього, згідно з положеннями ч. 2 ст. 5 Закону у містах з районним поділом за рішенням територіальної громади міста або міської ради можуть утворюватися районні в місті ради, які формують свої виконавчі органи [70].

Із змісту зазначених правових норм випливає, що, по-перше, Закон передбачає обов'язкову дворівневу систему місцевих рад, першим рівнем якої є сільські, селищні, міські ради, що представляють територіальні громади сіл, селищ, міст і здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції та повноваження місцевого самоврядування; по-друге, районні в містах ради можуть розглядатися як необов'язковий елемент системи місцевих рад першого рівня; по-третє, на другому рівні перебувають обласні та районні ради, що представляють інтереси не обласних і районних громад (адже законодавство наявності таких громад не визнає), а спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст; по-четверте, як один із суб'єктів здійснення місцевого самоврядування від імені територіальної громади окремо розглядаються виконавчі органи сільських, селищних, міських рад  [71, с. 61-64]

Таким чином, згідно з положеннями  чинного законодавства про місцеве самоврядування органи місцевого самоврядування можна систематизувати на три групи:

• місцеві ради першого рівня (основним призначенням яких є представництво інтересів територіальних громад відповідно сіл, селищ, міст);
• виконавчі органи місцевих рад першого рівня як самостійні елементи системи місцевого самоврядування (основним призначенням яких є здійснення виконавчих функцій і повноважень місцевого самоврядування в межах, встановлених Конституцією та законами України);
• місцеві ради другого рівня (основним призначенням яких є представництво спільних інтересів територіальних громад сіл, селищ, міст).

На законодавчому рівні поняття  «сільські, селищні, міські, районні у містах ради» не закріплене. Натомість у ст. 1 Закону сформульовано визначення поняття «представницький орган місцевого самоврядування», яким розкривається зміст даної категорії місцевих рад. Проте відсутність у Законі чіткого переліку місцевих рад, які іменуються представницькими, породжує різні наукові позиції щодо цього питання. Зокрема, В. Кравченко під представницькими органами місцевого самоврядування розуміє виключно сільські, селищні, міські ради [73, с. 191]. Така позиція є не безпідставною, оскільки у ст. 1 Закону серед переліку використаних основних термінів поняття «представницький орган місцевого самоврядування» та «районні й обласні ради» сформульовані окремо і не з автентичним змістовим наповненням. Так, представницьким органом є виборний орган (рада), який складається з депутатів і відповідно до закону наділяється правом представляти інтереси територіальної громади і приймати від її імені рішення. Під це визначення ніяк не підпадає зміст районних та обласних рад, оскільки останні є органами місцевого самоврядування, що представляють інтереси не окремо взятої територіальної громади, а спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст.

В юридичній літературі існують  й інші думки з цього приводу. Так, В. Погорілко вважає, що представницькими органами місцевого самоврядування є відповідні місцеві ради, в системі яких виділяється окрема підсистема – обласних та районних рад [74], тобто вчений під представницькими органами місцевого самоврядування розуміє не лише сільські, селищні та міські ради, а й районні та обласні ради. Така позиція не є безпідставною, оскільки ні зміст ч. 5 ст. 1 (визначення поняття «представницький орган місцевого самоврядування»), ні назва ст. 10 Закону не містять конкретної вказівки на те, які саме ради є представницькими органами місцевого самоврядування.

На нашу думку, з метою забезпечення єдиної трактовки правових норм існує  необхідність внесення до ст. 1 Закону змін, якими слід закріпити у визначенні поняття «представницький орган місцевого самоврядування», крім змісту сільських, селищних, міських рад, і зміст районних та обласних рад. Адже як перші, так і другі є органами, що представляють інтереси територіальних громад, тобто є представницькими органами. Різниця полягає лише в тому, що перші є представницькими органами першого рівня (або місцевими представницькими органами), а другі – другого рівня (регіональними представницькими органами).

Сільські, селищні, міські, районні  у містах ради як місцеві ради першого рівня на рівні закону класифіковано залежно від адміністративно-територіальних одиниць, у межах яких вони функціонують.

Сільська, селищна, міська, районна  у місті ради мають фактично уніфіковану будову, внутрішню організаційну структуру, оскільки Закон чітко визначив їх структурні підрозділи та основних посадових осіб (певну специфіку внутрішньої організаційної структури має лише районна у місті рада). На розсуд місцевої ради, по суті, тільки виноситься питання про необхідність утворення контрольних комісій, підкомісій, робочих груп. Однак заборони щодо створення не передбачених законом структурних підрозділів ради немає, а тому на практиці такі підрозділи можуть утворюватися.

Відповідно до положень Закону структурними елементами сільських, селищних, міських рад є:

• сільський, селищний, міський голова, голова районної у місті ради, який очолює місцеву раду і є основною посадовою особою територіальної громади відповідно села (добровільного об'єднання в одну територіальну громаду жителів кількох сіл), селища, міста (статті 12, 55 Закону);

• секретар сільської, селищної, міської ради, заступник голови районної у місті (статті 50, 56 Закону);
• депутатські групи та фракції, які є добровільними об'єднаннями депутатів місцевих рад для спільної роботи у здійсненні депутатських повноважень у виборчих округах;
• постійні комісії ради, що утворюються з числа її депутатів для вивчення, попереднього розгляду та підготовки питань, що належать до її відання, здійснення контролю за виконанням рішень ради та її виконкому (ст. 47 Закону);
• підготовчі комісії та робочі групи, що можуть бути утворені для здійснення окремих завдань постійних комісій ради (ст. 47 Закону);
• тимчасові контрольні комісії, які є органами ради, які обираються з числа її депутатів для здійснення контролю з конкретно визначених радою питань, що належать до повноважень місцевого самоврядування (ст. 48 Закону);
• апарат ради, який створюється сільською, селищною, міською радою з метою організаційного, правового, інформаційного, аналітичного, матеріально-технічного забезпечення діяльності ради, її органів, депутатів.

Окреме місце у структурі  сільських, селищних, міських, районних у місті рад посідають їх виконавчі органи, які в нашій класифікації органів місцевого самоврядування є другою групою. Специфіка цих органів зумовлена тим, що вони є самостійним елементом системи місцевого самоврядування (ст. 5 Закону) і мають особливе призначення: здійснення виконавчих функцій і повноважень місцевого самоврядування у встановлених Конституцією та законами України межах (ст. 1 Закону). У зв'язку з цим і Конституція, і Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» такий структурний елемент місцевої ради, як її виконавчі органи ставлять нарівні із радою (ч. З ст. 140 Конституції України та ч. 2 ст. 2 Закону).