Теоретико-правові засади діяльності податкової служби України

Рис. 3.2. Залежність податкових надходжень від проведених перевірок, 2009 рік [9, с. 61].

Незважаючи  на високий освітній рівень населення, податкова культура в Україні, і  зокрема свідомість щодо сплати податків, залишається низькою. Більшість населення не бажає сплачувати податки, навіть якщо усвідомлює їх роль у забезпеченні суспільного добробуту. Причина полягає у недовірі до податкових органів і ставленні до процесу оподаткування, як до примусового та жорсткого в адмініструванні. За результатами моніторингу громадської думки лише третина респондентів оцінили рівень виконання власних податкових обов'язків і повноважень як "задовільний" [62]. Усе наведене вище підтверджує актуальність поглибленого дослідження проблем управління оподаткуванням. Для створення сприятливого бізнес-середовища в Україні та забезпечення зростання національного багатства вітчизняні теоретики і практики повинні докласти максимум зусиль щоб удосконалити цю систему державного управління. Питання управління оподаткуванням мають стояти одними із перших на порядку денному при розробці фінансової політики країни.

На сьогодні бракує даних з питань аналізу  структури та організації роботи податкових органів зарубіжних країн. Отже, потрібно проаналізувати зарубіжний досвід податкових органів і можливості застосування найкращої практики в Україні. Слід розглянути роль системи управління оподаткуванням у розвитку економіки; проаналізувати залежність між кількістю перевірок та обсягом податкових надходжень; окреслити необхідні передумови для організації у податкових органах належної системи ризик-менеджменту; розглянути сучасні тенденції щодо розвитку й удосконалення структури та організаційної роботи податкових органів.

У вітчизняній  фінансовій науці питання щодо практики зарубіжних податкових органів розглядалися у роботах представників наукової школи кафедри фінансів Київського національного економічного університету ім. Вадима Гетьмана [43].

Важливим напрямом удосконалення оподаткування є  поліпшення структури та організації роботи самих податкових органів. Узагальнену інформацію щодо організаційної структури податкових органів окремих країн наведено у табл. 3.1.

Таблиця 3.1

Окремі дані щодо внутрішньої організаційної структури  податкових органів у країнах-членах ОЕСР [64, с .30]

Примітки: * Моделі організаційних структур: за видами податків — П, функціональна — Ф, за видами платників — ПЛ.

**Австралія  — виконання ІТ функції в  основному покладено не на  податкове відомство, а на інших  суб'єктів; Австрія, Люксембург, Мальта, Польща та Чехія — виконання  ІТ функції покладено на міністерства фінансів або інші подібні відомства; Велика Британія, Данія, Ісландія, Італія та Словаччина — виконання ІТ функції покладено в основному на приватні компанії; Фінляндія — виконання ІТ функції здійснюється податковим відомством і частково іншими суб'єктами.

***Бразилія —  спеціальний підрозділ існує  тільки для фінансових установ;  Греція та Канада — спеціальний  підрозділ займається тільки  компаніями, що підлягають обов'язковому аудиту; Німеччина — більшість земель має спеціальні підрозділи для податкового контролю великого бізнесу, боротьби з податковим шахрайством, стягнення податкових заборгованостей, роботи з податковими апеляціями та оснащені інформаційними технологіями; Італія — стягнення податкової заборгованості покладено на сторонні агентства, одночасно більшу частину роботи по боротьбі з шахрайством податківці здійснюють самостійно; Сінгапур — займаються всі підрозділи; Швеція — Служба виконавчого впровадження також займається стягненням приватних (неподаткових) боргів.

За даними досліджень Організації економічного співробітництва  та розвитку (ОЕСР), в останні 20-30 років  спостерігаються еволюційні зміни  внутрішньої організаційної структури  національних податкових органів країн  Європи. Робота податкових органів  розвивається від моделі "за видами податків" до "функціональної моделі" і далі - до нещодавно розробленої моделі "за видами платників".

Перша модель мала такі негативні риси: по-перше, департаменти, що ділилися за видами податків, були багатофункціональними  та відокремленими один від одного; по-друге, було дублювання функцій у департаментах; по-третє, система була незручною для платників, що мали сплачувати кілька видів податків (перш за все великі підприємства; по-четверте, існуюча система поділу департаментів ускладнювала управління податками, відокремлюючи функцію податкового контролю від стягнення податкової заборгованості. Через це не було мобільності у використанні податкового персоналу, оскільки робота конкретного податківця значною мірою обмежувалася певним видом податків; крім того, ускладнювався процес організаційного планування та координації діяльності податкових органів [64, с. 17].

Щоб позбутися  цих недоліків, організаційну структуру  податкових органів багатьох країн було перебудовано за принципами "функціональної моделі" (яку планують впровадити в Україні). Згідно з цією моделлю податковий персонал організується не за видами податків, а за функціями (реєстрація, облік, обробка інформації, контроль, збір тощо). Це дозволяє забезпечити більшу стандартизацію податкової роботи, спростити комп'ютеризацію та систематизацію інформації щодо платників, удосконалює операційну ефективність. Однак функціональний підхід (наприклад, підхід "один для всіх"), що передбачає певну стандартизацію в обслуговуванні, може призвести до неякісного (часом несумісного) обслуговування різних категорій платників (великі підприємства, малий і середній бізнес, фізичні особи).

Новою є модель "за видами платників", нещодавно  розроблена кількома розвиненими країнами. Вона передбачає роботу податкових органів через таку сегментацію платників: великий бізнес, малий і середній бізнес, фізичні особи тощо. Логіка такої сегментації полягає у тому, що кожній з цих груп платників притаманні свої особливості у дотриманні податкової дисципліни, наслідком чого є різний ступінь ризику несплати податків. Для ефективного управління цими ризиками податкові органи мають розробити і впровадити стратегічні заходи (законодавче роз'яснення, навчання платників податків, підвищення обслуговування, цільовий контроль), які відповідали б особливостям кожної групи платників. Прихильники моделі "за видами платників" доводять, що групування ключових функцій за уніфікованою структурою управління підвищить узгодженість роботи на всіх рівнях.

У Швеції повноваження зі збору податків, перевірки правильності їх нарахування та стягнення податкових недоїмок покладені на

Агентство зі сплати податків. "Правильні речі мають  здійснюватися просто, а незаконні - мають бути важкими для здійснення" - головний принцип організації роботи податкових служб країни. Організаційна  структура податкових органів базується  на трьох моделях. Усі мають платити рівно стільки, скільки встановлено парламентом; той, хто не доплатив - доплачує; а хто переплатив - отримує надлишок назад. Повернення надлишку сплачених податків відбувається відразу (в автоматичному режимі), відсутня будь-яка затримка.

Слід зазначити, що з метою мінімізації часу та витрат підприємств на процедуру сплати податків, всі податки підприємства переводять одним щомісячним платежем на рахунок податкової служби. Подальший розподіл податків між муніципальним і національним бюджетом здійснюється податковими інспекціями. Остаточна сума податку на прибуток сплачується за даними річного звіту по податку на прибуток (цей звіт складається з балансу компанії та звіту про прибутки та збитки, який в Україні відомий як звіт про фінансові результати), який подається до податкового органу не пізніше 2 травня наступного за звітним року.

Однією з  тенденцій сучасного розвитку податкових органів є створення у багатьох країнах (29 країн) окремих спеціалізованих  підрозділів для великих платників податків, що обумовлено особливостями роботи з цією категорією платників. У деяких країнах (наприклад, Італія та Угорщина) створюються спеціалізовані відомства з питань податкового шахрайства та ухилення від сплати податків. З метою мінімізації витрат на управління оподаткуванням та підвищення ефективності використання наявних ресурсів на сучасному етапі у багатьох країнах спостерігається інтеграція державних відомств що займаються збором податків та обов'язкових соціальних внесків [58, с 15-16].

Практика свідчить, що ефективність функціонування у суспільстві будь-якої структури значною мірою залежить від її здатності: по-перше, враховувати та оптимально збалансовувати інтереси всіх зацікавлених у ній осіб; по-друге, здійснювати дієве стратегічне планування; по-третє, мінімізувати різноманітні ризики. Забезпечення цих завдань у сучасному суспільстві покладається на так звану систему "корпоративного керування" (corporate governance), яка в Україні більше відома під назвою "корпоративне управління". Шукаючи шляхи розв'язання проблем, акціонерні компанії західних країн, починаючи з 80-х років ХХ ст., значну увагу приділити питанням корпоративного управління. Нині оцінка стану корпоративного управління є ключовою при прийняті інвестиційних рішень У 1999 р. ОЕСР сформулювала принципи корпоративного управління, які проголошують необхідність створення такої структури управління, яка б забезпечувала:

• захист прав власників;
• однакове ставлення до всіх власників (у тому числі мінори- 
  тарних та іноземних);
• визнання законних прав усіх зацікавлених осіб і заохочення їх 
  до активного співробітництва;
• своєчасне і точне розкриття інформації;
• ефективний контроль.

На сьогодні органи державного управління розвинених країн все ширше застосовують у своїй діяльності найкращий  досвід, що напрацьований у недержавному секторі економіки - перш за все у корпораціях, як найбільш прогресивних та ефективних комерційних структурах. Застосування елементів корпоративного управління з метою підвищення ефективності роботи податкових органів є одним із таких прикладів.

При податкових відомствах кількох країн були запровадженні  Консультативні ради (Management/Advisory board), що виступають свого роду проміжною  ланкою між самим податковим органом  та його керівником (міністром), який входить  до складу Ради: США (1998 р.), Канада (1998 р.), Фінляндія (2002 р.), ПАР (1997 р.), Сінгапур (1992 р.).

Консультативна  Рада виступає в ролі незалежного  радника керівника податкового  відомства із загальних та суто технічних  питань оподаткування; здійснює нагляд за організацією роботи та управлінням податковим відомством; безпосередньо займається розробкою планів діяльності відомства (бізнес планів), включаючи плани з надання послуг, управління майном, трудовими ресурсами, укладання догоорів тощо; переглядає та затверджує фінансову звітність відомства, його річний бюджет та основні статті витрат; відповідає за те, щоб податкове відомство компетентно виконувало свої завдання. Консультативна рада не є складовою податкового відомства, не має повноважень щодо впровадження податкового законодавства (таке право повністю залишається за податковим відомством). Члени Ради податкового відомства є незалежними, призначеними ззовні офіційними особами та мають обмежений доступ до конфіденційної інформації щодо платників податків. Для спільного обговорення питань вони періодично збираються на засідання (наприклад, у Фінляндії Рада збирається п'ять разів на рік, у Сінгапурі - двічі на рік).

У США всі 7 членів Ради назначаються президентом країни та затверджуються сенатом на 5 річний термін. Вони мають бути практиками або експертами з ключових питань бізнесу та управління оподаткуванням. Один із членів повинен бути федеральним службовцем з повним робочим днем, або представляти працівників податкового відомства. До Ради входять також секретар казначейства США та керівник внутрішньої служби доходів США. У Канаді всі 15 членів Ради призначаються її керівником, при цьому 11 членів - з числа кандидатів, запропонованих адміністративними одиницями країни. У Фінляндії до Ради, чисельністю 8 осіб, входять міністр фінансів, керівник податкового відомства, представники місцевих органів влади та об'єднань підприємців-платників податків. У Сінгапурі членами Рада (7 осіб) є голова Ради, керівник податкового відомства та представники державних і приватних підприємств. У структурі Консультативних рад організуються спеціалізовані комітети, як правило, з таких питань: персоналу, інформаційних технологій, внутрішнього аудиту [58, с 12-13].

Податкові відомства  країн Заходу прикладають багато зусиль у боротьбі з ухиленням від сплати податків, що виникає внаслідок приховування суб'єктами господарювання доходів одержаних ними в інших країнах. На сьогодні країни ЄС досягли багатосторонньої домовленості щодо обміну інформацією. Відповідно до неї кожна з країн, що уклала угоду буде повідомляти іншу країну про фізичних осіб, що отримали доходи на її території і при цьому вимагають звільнити їх від оподаткування на підставі, що вони не є резидентами цієї країни. Ці нерезиденти мають задекларувати свої доходи в країні, резидентами якої вони є.

Щодо управління ризиками несплати податків важливу  роль від