Эволюция парламента в Англии

      Для британской конституции в большей  мере, чем для других основных законов  капиталистических стран, свойственен  формализм, разрыв с действительностью. Этому способствует и то обстоятельство, что многие нормы, институты, органы, созданные очень давно, иногда несколько веков назад, официально продолжают действовать, не будучи отмененными. Названная особенность была замечена английскими учеными еще в середине прошлого века. Крупнейший представитель английской государственно -правовой науки В.Беджгот писал: «Писатель, пытающийся дать изображение современной ему конституции, поставлен в тупик и смущен: предмет его наблюдений с каждым днем изменяется; он должен изобразить его таким, каким он был в какой - нибудь определенный момент времени, иначе он соединит в своем изображении то, что в действительности никогда не существовало одновременно».²⁵ Наиболее ярко этот разрыв заметен в положении центральных органов государственной власти. Будучи парламенской монархией, Великобритания формально управляется монархом с весьма обширными юридическими полномочиями. При монархе состоит тайный совет, который опять же по конституции помогает управлять ему страной. Все законодательные, исполнительные и судебные органы формально получают свою власть от монарха, Фактически же страной управляет правительство, а точнее премьер - министр, в подчинении которого находится и парламент. Тайный совет существует и поныне, но монарх не является «хозяином» даже этого органа; его состав формируется помимо монаршей воли.

      Правительство Великобритании имеет пестрый состав; во главе его находится премьер - министр, формально назначаемый  монархом, а фактически им всегда становится лидер политической партии, получившей на выборах большинство мест в палате общин. Занимая исключительное место в системе государственных органов, премьер - министр обладает огромной компетенцией, позволяющей ему влиять на все стороны политической жизни страны. Премьер - министр (является одновременно первым лордом казначейства и министром по делам гражданской службы), располагает обширными полномочиями по назначению высших должностных лиц в государстве: подбирает членов кабинета и министров, которые утверждаются монархом в соответствии с его характеристиками, дает рекомендации, а фактически самостоятельно формирует высший состав англиканской церкви, выдвигает высших судебных лиц, высших чиновников гражданской администрации. В отличие от других стран в Великобритании существует особое понятие правительства. Оно охватывает два органа: само правительство, включающее всех министров, в таком составе никогда не собирающихся вместе, и кабинет, в который входит около 20 членов правительства, как связанных с процессом управления отдельными отраслями народного хозяйства, так и не имеющих к этому никакого отношения. Названная структура правительства сложилась в силу исторических причин. Особенности структуры нисколько не влияют на развитие установившейся тенденции, направленной на свертывание коллегиальных форм в деятельности правительства в пользу одного лица -премьер - министра и отражающей организационную консолидацию и совершенствование государственного аппарата.

      Законодательная власть согласно британской конституции  принадлежит парламенту, состоящему из монарха, палаты лордов и палаты общин. Формализм пронизывает и эту «ветвь» государственной власти. Родоначальник всех буржуазных парламентов - британский парламент в целом и палата общин, как важнейшая его часть, - утратили свою прежнюю зависимость в решении государственных дел; большинство его полномочий осуществляется под руководством кабинета министров через механизм партийного контроля.

      Кажущийся олицетворением малоподвижности, консерватизма, хранителем средневековых традиций британский парламент, однако, постоянно приспосабливается к меняющимся условиям. Это утверждение, в частности, относится к его внутренней структуре. В 1967г. была введена должность парламентского комиссара по контролю за деятельностью администрации (разновидность омбуцмена), на которого возложены функции по рассмотрению жалоб на «плохое» управление, когда того требуют члены палаты общин²⁶. Расследования касаются действий, предпринятых центральными органами управления страны, но не политических вопросов (юридически последние подконтрольны парламенту). В 1979г. палата общин провела значительную реформу своих комитетов. Почти все существовавшие комитеты были упразднены, за исключением нескольких (по привилегиям, юридической документации, например), и было создано 12 новых комитетов, соответствующих основным направлениям деятельности министерств. Верхняя палата парламента - палата лордов - один из наиболее ярких пережитков средневековья, фактически выполняет роль тормоза в отношении законопроектов, принятых палатой общин. Еще в Акте о парламенте 1911 г. говорилось о намерении «заменить палату лордов... иной палатой, основанной на начале народного представительства и не наследственной более». Г.С.Гумпилович, видный советский государствовед, писал еще в 1927г.: «Общественное мнение утверждало, что палата общин представляет всех, тогда как палата лордов не представляет никого. Отношение между ними должны были складываться, очевидно, вполне мирно, ибо трудно представить себе ссору между всеми и никем. В действительности, однако, схема эта осложнилась тем, что... палата лордов вполне отождествилась с консервативной партией».²⁷ С тех пор ситуация не изменилась. В июне 1984г. из 1190 членов палаты лордов 460 считали себя консерваторами, 133 -лейбористами, 39 - либералами, 38 - социал - демократами, 2 -коммунистами, 209 - независимыми - беспартийными, 50 - не принадлежащими к какой - либо партии, 259 - не заявили о своей партийной принадлежности. В 80 - х годах палата продолжает играть заметную роль в государственном механизме. Хотя зарегистрировано не очень много случаев, когда палата лордов открыто выступала против нижней палаты (в 1900 - 1979гг. - всего 21, причем после второй мировой войны только 9, а последний случай имел место 22 ноября 1976г.), тем не палата оказывает несомненное воздействие на законодательный процесс, не только задерживая его, но и влияя по существу на рассматриваемые законопроекты.

      В начале нынешнего века обе палаты парламента имели равные полномочия; с тех пор, однако, верхняя палата неоднократно реформировалась. С этой целью издавались законы, затрагивающие состав палаты и ее полномочия (акты о парламенте 1911, 1949 гг., Акт о пожизненном пэрстве 1958г., Акт о пэрах 1963г.) или предпринимались другие меры в отношении этой палаты. Политические партии имеют различные взгляды на судьбу палаты лордов. Коммунисты, например, давно ратуют за ее ликвидацию. Последнее по времени и наиболее решительное суждение было сформулировано лейбористской партией на конференции 1977г., когда она потребовала «безотлагательного» упразднения верхней палаты и реформы парламента в действительный однопалатный законодательный орган. И, несмотря на то, что именно лейбористы в то время находились у власти, они не осуществили своей угрозы. Основная причина, мешающая упразднить парламентскую структуру - заинтересованность правящих партий в существовании палаты лордов. Основная позиция консервативной партии всегда была одной и той же: защита этого недемократического элемента в системе государственной власти страны. Предложения консерваторов всегда сводились к минимальным реформам, не угрожающим существованию палаты.

      Господство  двухпартийной системы приводит к тому, что одна из партий - консервативная или лейбористская - обладает большинством мест в палате общин. Правительство, контролирующее это большинство, фактически осуществляет полномочия парламента. Практически только правительство обладает законодательной инициативой и ни один законопроект, исходящий от депутатов не может быть принят, если он не пользуется правительственной поддержкой. Принимаемое в широких масштабах, делегированное законодательство, почти не подверженной парламентскому контролю, бессилие парламента в финансовой и бюджетной областях, как и в сфере контроля за деятельностью правительства, - все это говорит об упадке британского парламента, «матери парламентов», знавшего в прошлом лучшие времена.

      Монархия - наиболее древний политический институт Великобритании. Наследственный король или королева - глава государства, и в этом качестве они персонифицируют  государство. С теоретической точки зрения монарх является главой исполнительной, составной частью законодательной и главной судебной власти, командующим вооруженными силами и светским главой англиканской церкви. На практике в результате длительной эволюции под воздействием политической борьбы огромная власть монарха была сильно ограничена, и сейчас своими прерогативами монарх обладает лишь номинально; фактически полномочия монарха осуществляются правительством, и случаи, когда монархи вмешивались в принятие решений, весьма немногочисленны.

      Негативные  последствия сохранения монархии достаточно очевидны и признаются даже английскими  авторами (прямое вторжение в политическую жизнь при выборе премьер - министра, когда отсутствует в палате общин  большинство у какой либо партии; косвенное воздействие монархии, как олицетворение консервативности, отсутствия прогресса, нежелания менять многовековые традиции). Выгоды от сохранения монархии для правящих кругов являются большими, чем последствия ее недостатков. Монархия -идеологическое орудие воздействия на население. Его политическая цель также очевидна. При социальных потрясениях в стране возможно применение королевских прерогатив.

      Великобритания, будучи по территориальному устройству унитарным государством, является многонациональной страной. Еще Ф.Энгельс отмечал, что в Англии «...на двух островах живет четыре нации и, несмотря на единство парламента, существуют друг подле друга три системы законодательства».²⁸ Великобритания как унитарное государство сложилось в 16 - 17 вв. в результате присоединения «кельтских» территорий; в правовом отношении очередное присоединение оформлялось как «уния» (Акт об унии с Шотландией 1707г., акты об Уэльсе 1536 и 1542 гг., Акт об унии с Ирландией 1901г.).

      В условиях, когда монополистический  капитал постепенно стал играть решающую роль в экономике страны, претерпела значительные изменения и партийная система. Консервативная партия начала превращаться в партию крупных промышленных и финансовых собственников. Либеральная партия, в основном состоящая из средних слоев постепенно лишалась своей социальной базы и теряла политические позиции, что ускорило образование новой партии - лейбористов.

      Лейбористская партия возникла как результат подъема  рабочего движения и появления в  Англии социалистических групп и  организаций (Социал-демократической федерации, Фабианского общества и др.). Инициатором создания единой социалистической рабочей партии выступила организованная в 1893 г. Независимая рабочая партия. Ее программа и тактика составили основу программы Комитета рабочего-представительства, образованного в 1900 г. и включившего в себя на правах коллективного членства тред-юнионы, общество фабианцев и ряд других организаций. Главной целью комитета была борьба за обеспечение рабочего представительства в парламенте. В 1906 г. на базе комитета была создана рабочая (лейбористская) партия.

      В конце XIX - начале XX в. английский парламент превращается в орудие правительства, располагавшего большинством в палате общин. Организационная структура и партийная дисциплина, выработанные главными партиями применительно к британской системе парламентаризма, предопределили подчинение депутатов каждой партии своему лидеру. За поддержанием партийной дисциплины и обеспечением нужного правительству исхода голосования следили так называемые парламентские кнуты²⁹.

      Умалению  роли парламента способствовало также  ограничение и свободы прений. В 1882 г., после того как ирландские депутаты использовали свободу прений для срыва чрезвычайных законов, палата общин приняла Билль о  правилах прекращения прений. Это нововведение давало возможность правительству в любое время поставить вопрос о прекращении прений, если они развертывались в неугодном для него направлении. Таким образом, правительство, располагавшее большинством в палате общин, используя право законодательной инициативы, систему «кнутов» и правила прекращения прений, определяло направление работы палаты общин и подчиняло своим интересам деятельность законодательного органа.

      Обуржуазивание  нижней палаты сопровождалось обуржуазиванием  государственного аппарата. В 1888 .году было покончено с таким средневековым институтом, каким являлось пресловутое английское «местное самоуправление», находившееся в руках помещика и священника. Соответствующая реформа дала графствам такие же выборные советы, какие уже давно (с 1835 г.) существовали в городах.

      Наступала очередь палаты лордов. Об ее ликвидации в то время не заходило даже речи: не только консерваторы, но и либералы считали палату лордов необходимой.

      Легко понять почему. Там, где палата общин, так или иначе взирающая на избирателя, хотела для себя свободы маневра, верхняя палата выступала в качестве заслона. Закулисный сговор и тайные расчеты были обыкновенным делом во взаимоотношениях палат. Если бы существовала малейшая вероятность, что лорды не наложат вето на билль о самоопределении Ирландии (в 1893 г.), этот билль почти наверняка не был бы внесен в палату общин. Правительство действовало с намеренным расчетом, целью которого был обман публики, и палата общин участвовала в этой игре.

      Ход времени сказался на палате лордов изменением ее состава. Все большее число лордов оказывалось выходцами из буржуазии. В XVI веке короли пожаловали патенты 13 новым лордам, в XVII - 35, в XVIII - 95, в XIX - 315 (из них 166 приходится на царствование королевы Виктории).

      Тем не менее, лорды оставались в большинстве своем ториями и как таковые держались одной и той же традиционной тактики: пока у власти стояли консерваторы, лорды «засыпали»; лениво, но беспрепятственно пропускали они законопроекты своих друзей. Стоило только прийти к власти либералам, как уже лорды разворачивались, оживлялись прения, тормозились и даже проваливались билли (в 1906 году - 5 раз, в 1908 - 1 раз).