Административная реформа в современной России: теоретические и организационно-правовые аспекты

Федеральный закон  об основах государственной службы 1995 года и Федеральный закон о  системе государственной службы, принятый в мае 2003 года, создавали  правовые основы для реализации этих идей в организации государственной  службы: верховенство закона, равный доступ к государственной службе, открытость, непартийность (в отличие от СССР). Оба закона являются действующими, хотя последний (2003) включает новые (по сравнению с предыдущим) положения о разделении государственной службы на три вида – гражданскую, военную и правоохранительную. Два закона о государственной службе – 1995 года и 2003 года, вводившие рациональные принципы ее организации, вступают, однако, в известное противоречие друг с другом. Вместо двух автономных систем – административной федеральной службы и службы субъектов – новый закон вводит единую государственную службу, подразделенную на два уровня. В законодательстве отсутствуют положения о том, что субъекты Федерации ведают организацией региональных учреждений, но действуют совместные федеральные и региональные службы. В результате федеральный центр (через механизмы совместной компетенции) поставил под контроль местное чиновничество, восстановив иерархическую вертикаль власти. По закону 2003 года введен федеральный орган, осуществляющий межведомственный контроль. Общая тенденция – распространение полномочий центральной государственной власти на регионы, расширение компетенции административных институтов, усиление контроля центральной бюрократии над региональной. Существующий административный механизм позволяет чиновничеству оказывать влияние на бизнес, ограничивает конкуренцию, толкает страну в сторону неэффективного бюрократического капитализма. 

Проблема коррупции  не получила законодательного решения. Государственная Дума в 2003 году отвергла предложенный либеральными партиями проект Кодекса служебного поведения должностных  лиц государственных органов  и государственных служащих, который  предусматривал и четко определял  важнейший механизм противодействия  коррупции – запрет на конфликт интересов. Конфликт интересов определяется в законопроекте как ситуация, когда должностное лицо вправе или  обязано принимать решения либо совершать действия, влекущие юридические  последствия в отношении заинтересованных лиц. Это конкретное определение  одной из ситуаций, когда должностное  лицо имеет благоприятную возможность  использовать служебное положение  в личных интересах. Решениями (действиями), влекущими юридические последствия  и могущими породить конфликт интересов, в частности, являются регистрация  заинтересованного лица в качестве предпринимателя или юридического лица; осуществление контроля за деятельностью заинтересованного лица; регистрация сделки, одной из сторон которой является заинтересованное лицо; выдача лицензии заинтересованному лицу; назначение заинтересованного лица на должность. Планировалось, что декларация о конфликте интересов должна была быть представлена всеми министрами, государственными и муниципальными служащими в течение месяца со дня введения в действие Кодекса. В то же время центристы, по мнению их либеральных критиков, лоббировали чиновничьи интересы при прохождении в Государственной Думе Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации». Этим законом предусматривается, что чиновники теперь на законных основаниях сами будут учреждать новые должности, расходовать выделенные бюджетные деньги на свое содержание, устанавливать квалификационные требования к своей работе. Вводится законодательство, закрепляющее возможность роста зарплаты при сохранении привилегий.  

 Анализ текущего  законодательства, касающегося административной  реформы, выявляет существование  в современной России двух  основных стратегий – либеральной  и консервативно-бюрократической.  Для них характерно принципиально  различное видение реформы, ее  объема, целей и даже технологий  проведения. Первая стратегия опирается  на либеральную концепцию приоритета  гражданского общества над государством, рассматривает администрацию как  чисто служебный инструмент общества, видит основную цель реформы  в превращении административной  службы в прозрачный и эффективный институт. Поэтому технология проведения реформ включает создание институтов социального контроля и необходимость широкой общественной дискуссии. Другая стратегия отдает очевидный приоритет государству, видя в нем единственную объединяющую силу в условиях радикальных социальных изменений. Цель реформы усматривается в оптимизации административного контроля над обществом, выстраивании жесткой властной вертикали сверху донизу. Это модель направляемой демократии, исходящей из представления о том, что общество не может само четко сформулировать свои интересы, определить приоритеты и следовать им, а поэтому ему должна помочь в этом администрация. Соответственно технология проведения реформы возрождает старую абсолютистскую и советскую традицию закрытого обсуждения реформы, реализация которой предполагает только один вид инициативы (указы сверху) и лишь один критерий эффективности (отчеты снизу).  

Проблема ответственного правительства и формирования системы  разделения властей сохраняет несомненную  актуальность в контексте российской административной реформы. Логику и  осмысленность действиям всякой административной машины придает политическая энергетика. В парламентских режимах  министерствами руководят не узкие  ведомственные специалисты, а политики, способные встать над административно-технической  стороной вопроса. Это позволяет  осуществлять политический контроль за деятельностью администрации, с одной стороны, и направлять ее деятельность – с другой. В авторитарных системах аналогом этого была систематическая ротация руководящих кадров номенклатуры, являвшаяся своеобразным способом преодоления ведомственного лоббизма. В настоящее время вновь выдвинута идея перемещения руководящих работников независимо от степени их ведомственной квалификации в определенной области. Важной характеристикой современной ситуации стало усиление прокуратуры и ее контроля над аппаратом. В последнее время происходит последовательное усиление прокурорского контроля над центральной и региональной бюрократией (серия дел, возбужденных против губернаторов, глав подмосковных районов и проч.). Но не следует забывать, что прокуратура имеет и свои ведомственные интересы. Гипертрофированная система контроля, как известно из истории, отнюдь не исключает высокого уровня коррупции. 

Обе стратегии  административной реформы используют понятие контроля, однако интерпретируют его противоположным образом: одна утверждает необходимость контроля общества над бюрократией, другая –  бюрократии над обществом. Соответственно диаметрально противоположными становятся интерпретации самого процесса управления и его эффективности: для одних  эффективное управление – это, прежде всего, создание правовых рамок для  общественных инициатив; для других – расширение делегированных полномочий администрации разных уровней с  целью проведения в обществе решений  высшей власти. В настоящее время  вторая стратегия (бюрократическая) очевидно получила преобладание над первой (либеральной), а это означает воспроизводство  российской исторической традиции смены  реформ и контрреформ на новом  этапе.  

Поэтому все  попытки свести административные реформы  к частным (хотя и важным) вопросам пересмотра системы учреждений, структуры  и функций государственной службы, служебной этики, а тем более  к вопросам лоббизма, борьбы с коррупцией и (в последнее время) увеличения зарплаты чиновникам – это паллиатив, уводящий от содержательного анализа. То, что предстает как конфликтность  административных институтов или проблема эффективности бюрократической  машины, является, скорее, выражением структурного конфликта переходного общества.  

Следует признать, что для разрешения данного конфликта  в административной сфере необходимо, во-первых, четкое (и непротиворечивое) законодательное регулирование  административных институтов (ограничение  надзорных функций по сравнению  с функциями управления), во-вторых, увеличение прозрачности деятельности государственного аппарата (прежде всего, доступности необходимой информации) и, в-третьих, обеспечение социального  контроля над деятельностью чиновничества (прежде всего, возможность выдвижения иска гражданина против чиновника и  гарантия его объективного рассмотрения в суде). 
 
 

ЭТАПЫ РЕФОРМИРОВАНИЯ СИСТЕМЫ  ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ (К  ВОПРОСУ О ПОВЫШЕНИИ  ЭФФЕКТИВНОСТИ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ГОСУДАРСТВЕННОГО АППАРАТА СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ) 
 

    С момента окончания советской  эпохи и преобразования социалистической плановой экономики в рыночную, государственный аппарат нашей страны находится в состоянии реформирования. Глубокая трансформация основ государственности, формы правления и государственного устройства, изменение основных характеристик политического режима повлекло перестройку всего государственного механизма. Следствием этого стало: формирование новой системы законодательной власти, проведение судебной и административной реформ, основной целью которых стала с одной стороны – ломка прежнего механизма, с другой – коренная модернизация государственного аппарата, повышения эффективности государственной власти в целом.

    Для каждого государства проблема государственного управления является одной из самых  актуальных. Главная задача реформирования государственного аппарата современной  России заключается в совершенствовании  системы органов управления, форм и методов их деятельности. Изменение  структуры органов исполнительной власти как правило ведет к изменению функций государственного регулирования, форм и порядка реализации государственных полномочий, принципов функционирования государственного аппарата.

    Система органов исполнительной власти на федеральном  и региональном уровне за период с 1992 по 2008 г. изменялась неоднократно. Указы Президента РФ об изменении их структуры издавались с периодичностью один раз в 2 года.

    В субъектах РФ помимо перестройки  регионального компонента механизма  государственного управления, менялись принципы и формы взаимодействия с федеральными органами исполнительной власти, менялся объем и содержание государственных полномочий и предметов  ведения. В последнее время, с  принятием Концепции административной реформы, в решение задач государственного управления все активнее включаются институты гражданского общества.

    На  протяжении 90-х годов изменения  системы и структуры органов  исполнительной власти в основном носили спонтанный характер, и были направлены на решение текущих вопросов. Развитие системы государственного управления  первоначально сводилось к провозглашению децентрализации как основного  средства повышения эффективности  государственной власти и главного принципа регулирования социально-экономических  отношений. Проявления суверенитета субъектов Российской Федерации приветствовалась во всех формах и на всех уровнях, что в конечном счете привело к возникновению вполне реальной угрозы сепаратизма и распада федеративного государства.

    В рамках первого цикла развития системы  государственного управления (до 2000 г.) исследователи выделяют несколько этапов, на каждом из которых ставились и решались определенные задачи. [1, с. 11 - 25]

    На  первом этапе (до 1996 г.) были предприняты меры по департизации государственного аппарата и формированию федеральных органов исполнительной власти, которые по своей типологии и компетенции все еще напоминали советскую систему управления.

    На  втором этапе (1997 - 1998 гг.) была сформулирована концепция новой системы исполнительной власти и обеспечения правового  порядка в государственном управлении. Идея о необходимости радикального изменения существовавшей системы  управления впервые прозвучала в  Послании Президента РФ на 1997 год "Порядок  во власти - порядок в стране (о  положении в стране и основных направлениях политики Российской Федерации)".[2]

    До  начала 1998 г. было подготовлено 12 вариантов административной реформы, однако текст Концепции административной реформы так не был опубликован.

    На  третьем этапе (1999 - 2000 гг.) Центром  стратегических разработок была подготовлена Концепция государственного строительства, в которую вошли основные идеи Концепции административной реформы  1998 г.

    В дальнейшем содержание Концепции государственного строительства было радикально пересмотрено. В качестве приоритетов государственной  власти были выбраны другие задачи: укрепление вертикали власти, федеративных отношений, изменение верхней палаты Федерального Собрания РФ и т.д. Таким  образом, административная реформа  была в очередной раз отложена.

    Отказ от концепции саморегулирующейся экономики  и политической децентрализации  ознаменовал начало нового этапа  в развитии страны и государственного аппарата. После экспериментов 90-х  годов, последовало признание очевидного факта, что резкий отказ от применения административных методов привел к  негативным последствиям - по существу, к разрушению государственного управления. Содержание нового этапа определяется поиском баланса в использовании принципа централизации и децентрализации, а также в сочетании публичного и частных интересов, то есть признания необходимости как в целом государственного управления в ключевых сферах жизнедеятельности (обеспечения обороны и безопасности, в социальной области и т.д.), так и государственного регулирования в отдельных отраслях экономики.

    В этом смысле своеобразным программным  заявлением стало Послание Президента РФ Федеральному Собранию (2000 г.), в котором подчеркивалось: "Наша важнейшая задача - научиться использовать инструменты государства для обеспечения свободы: свободы личности, свободы предпринимательства, свободы развития институтов гражданского общества. Спор о соотношении силы и свободы стар, как мир. Он и по сей день порождает спекуляции на темы диктатуры и авторитаризма. Но наша позиция предельно ясна: только сильное - если кому-то не нравится слово "сильное", скажем эффективное - и демократическое государство в состоянии защитить гражданские, политические, экономические свободы; способно создать условия для благополучной жизни людей и процветания нашей Родины". [3]

    Изменение вектора внутренней и внешней  политики естественным образом отразилось на  развитии государственного аппарата. В 2000 году Президент РФ обозначил  несколько проблемных задач, существующих в государственном управлении и  требующих своего разрешения. Среди  них: необходимость создания единой вертикали исполнительной власти, недопустимость передачи государственных функций  предпринимателям, строгое соблюдение принципа профессионализма и компетенции  государственными служащими, борьба с  коррупцией в сфере государственного управления. Решение перечисленных  задач требовало системной перестройки  всей системы государственного управления не только на федеральном уровне, но и на уровне субъектов РФ. Основой  такой перестройки государственного механизма стала проводимая в  настоящее время административная реформа, которая ознаменовала начало нового цикла в развитии государственного аппарата современной России.