Административная реформа в современной России: теоретические и организационно-правовые аспекты

      Указ  Президента РФ от 13.05.2000 № 849 «О полномочном  представителе Президента Российской Федерации  в федеральном округе»;

      Указ  Президента РФ от 01.09.2000 № 1602 «О государственном  совете Российской Федерации»;

      Указ  Президента РФ от 09.03.2004 № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти»;

      Указ  Президента РФ от 20.05.2004 № 649 «Вопросы структуры  федеральных органов  исполнительной власти»;

      Указ  Президента РФ от 27.12.2004 № 1603 «О порядке рассмотрения кандидатур на должность  высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации»;

      Указ  Президента Российской Федерации от 23.07.2004 № 824 «О мерах по проведению Административной реформы в 2003 – 2004 годах»;

      Постановление Правительства Российской Федерации от 12.08.2000 № 592 «О взаимодействии Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти с полномочными представителями Президента Российской Федерации в федеральных округах и схеме размещения территориальных органов федеральных органов исполнительной власти»;

    Распоряжение  Правительства РФ от 15.11.2004 № 1444-р «О создании при Правительственной комиссии по проведению административной реформы».

    4. Бакушев, В. В.  Административная  реформа в России: предпосылки, системность  и механизмы / В.  В. Бакушев, В.  И. Безносиков, В.  С. Кот. – М., 2000 г. – 162 с.

    5. Молодцов, И. Н.  Теоретические проблемы  российской территориальной  политики на примере  анализа административной  реформы 2000 года : дис. ... канд. полит. наук : 23.00.01 / И. Н. Молодцов. – М., 2004. – 178 с.

    6. Шаров, А. В.  Основные элементы  реформы государственного  управления. Стратегия  реформы государственного управления в России и ее реализация на региональном уровне / А. В. Шаров. – М. : Издательство «Алекс», 2005. – 304 с.

    7. Гаталов, Е. Н.  Проблемы современной  административно-государственной  реформы в России / Е. Н. Гаталов  // Власть. Общенациональный научно-политический журнал. – 2009. – № 3.

    8. Шиян, В. Н. Теоретико-методологические  аспекты современной  практики государственного  реформирования в России / Власть и проблемы российской государственности в Дальневосточном федеральном округе : материалы Межрегиональной научно-практической конференции / В. Н. Шиян. – Хабаровск : Изд-во ДВАГС, 2005. – 559 с.

    9. Мельник, В. А.  Современный словарь  по политологии  / В. А. Мельник.  – Мн. : Книжный дом, 2004. – 640 с.

    10. Лобанов, В. В.  Государственное  управление и общественная  политика : учебное пособие / В. В. Лобанов. – СПб.: Питер, 2004. – 448 с.

    11. Государственное  управление: основы  теории и организации : учебник / под ред. В. А. Козбаненко. – М. : «Статут», 2000. – 912 с.

    12. Уткин, С. В.  Административная  реформа в условиях  модернизации публичного управления / С. В. Уткин, С. Е. Каптерев, А. В. Мартынов // Власть. – 2009. – № 12. 
 

Административная  реформа является ответом на многочисленные вызовы внешней и внутренней среды. Ее предназначение состоит в создании системы управления, адекватной требованиям сегодняшнего дня. Стремясь повысить эффективность своей деятельности, современное государство заимствует у частного сектора модели и методы управления. 

Административная  реформа (реформа исполнительной власти) является одним из важнейших направлений  текущих государственных преобразований, проводимых в Российской Федерации  с целью социально-экономического развития страны, укрепления ее конституционного строя.  
 
 

 Анализ реформ  в России свидетельствует о  том, что при выделении этапов  важное значение имеет принятие  программных документов Президентом  и правительством : 

Первый этап: 1993-1999 гг. - реформирование «эпохи Ельцина». Важным событием данного этапа стало  подписание Указа «Об утверждении  положения о федеральной государственной  службе», который заложил основы правового статуса государственного служащего, обозначил его обязанности, права, ответственность, правила прохождения  и прекращения государственной  службы, ввел систему должностей и  классных чинов на государственной  службе. Серьезное значение имело  также принятие ФЗ «Об основах  государственной службы Российской Федерации» (1995 г.), в котором рассматривались  основополагающие вопросы функционирования института государственной службы 

Второй этап: 2000-2003 гг. - начало реформирования «эпохи Путина», официальными целями которого были: 1) разделить 

13 правоустанавливающие  и правоприменительные (контрольные)  функции; 2) избавить министерства  от избыточных функций для  повышения эффективности их работы  и передать избыточные функции  с государственного уровня на  общественный. Этот этап можно также обозначить как «инвентаризационный», поскольку его общая стратегия заключалась в проведении анализа функций ФОИВ с целью упразднения дублирующих и избыточных органов исполнительной власти с последующей их реорганизацией. 

Третий этап: 2004-2005 гг. - проведение структурных преобразований, создание новых органов исполнительной власти. Вместо 6 видов ФОИВ осталось три - министерства, службы, агентства  -сократилось число министерств. Однако можно отметить, что несмотря на институциональные преобразования, численность чиновников возросла. 

Четвертый этап: начался в 2006 г. - начало нового периода  административной реформы, в рамках Концепции реформы на 2005-2010 гг. На данном этапе планируется осуществить  более масштабные преобразования, затрагивающие  механизмы функционирования госслужбы, перенести реформирование на региональный и местный уровни, внедрить стандарты  государственных и муниципальных  услуг, внедрение административных и электронных административных регламентов. 
 
 

Содержание и  основные модели административной реформы  

Административная  реформа является общей и объективной  потребностью всех субъектов политической жизни России. Она направлена на коренное социальное преобразование всех сфер, а ее основной вектор — создание гражданского общества и правового  государства.  

Выделяются три  основных модели административной реформы, которые сложились в последнее  двадцатилетие. Это модель ускоренного, догоняющего развития. Модель конституционной  демократии. Активистская модель, ориентированная  на сознательное участие в процессе преобразования властных структур интеллигенции  и просвещенной бюрократии. Модель ускоренного, догоняющего развития была предложена правительством Егора  Гайдара и ориентирована на западную либеральную систему государственного управления, в которой максимально  минимизирована роль государства в  экономике и социальной политике. Эта модель, не успев реализоваться, потерпела крах, а такие понятия  как демократия, либерализм и рынок  были существенно девальвированы в  массовом сознании. Модель конституционной  демократии была использована в конце 1990-х годов после принятия Конституции  РФ (1993 года) для достижения таких  целей как формирование правового  государства и гражданского общества. Кризис власти 1999 года потребовал перехода к новой модели, ориентированной  на укрепление вертикали власти и  формирование диалога между бизнесом и правительством, между политическими  партиями и общественно-политическими  движениями.  

Этапы осуществления  административной реформы  

Административная  реформа России проходила несколько  этапов, каждый из которых отличался  качественным своеобразием, как по целям реформирования, так и по способам и формам информационной поддержки  реформ, пропагандистского воздействия  на сознание и поведение людей.  

  Изначально административная реформа определялась как процесс разграничения полномочий между центром и регионами, между государством и бизнесом, между органами государственного управления и различными общественными группами гражданского общества. Успешное развитие реформ предусматривало принципиальные изменения в отношениях между государством и обществом, между органами государственного управления и гражданами, а также разведение государственного управления и политического руководства.  

Осуществляемая  в России административная реформа  насчитывает около двадцати лет, если отсчёт времени вести с 1985 года. Эпоха перестройки заложила фундамент  будущих радикально-либеральных  преобразований. Её идеология базировалась на идее совершенствования социализма и необходимости его ускорения с последующим переходом к либерально-демократическим ценностям и оформлению практики политического плюрализма. В 1990 г. была отменена шестая статья Конституции СССР (1977 г.), закреплявшая монопольное положение КПСС в обществе, что открыло возможность для легализации многопартийности в стране. СМИ, оппозиционно настроенные к правящей верхушке, стали активно проводить линию слома советской административной системы. Благодаря политической коммуникации общественное мнение было подведено к необходимости трансформации политической системы страны. Началом становления новой государственности можно считать провозглашение «Декларации о независимости России» в мае 1990 г. С этой даты целесообразно выстраивать временные рамки основных этапов реформирования государства и анализировать специфику информационного обмена на каждом из них.  

Разделяют четыре основных этапа административной реформы  в современной России: 1990—1993 годы; 1993—1999 годы; 1999—2004 годы; 2004—2010 годы.  

Первый этап административной реформы  

Первый этап административной реформы характеризовался конфликтом между системой государственного управления, основанной на единстве власти в централизованном унитарном государстве, и принципом разделения властей, федеративном устройстве государства  на основе договора между всеми субъектами Российской Федерации. На этом этапе  административные изменения осуществлялись бессистемно, шла острая борьба между  различными социально-политическими  силами за суверенитет России под  флагом новых идеологических ценностей  и выдвижением проекта экономической  реформы страны на рыночной основе. По мнению Л. В. Сморгунова, этот этап осуществлялся  под флагом «трех Д» — департизация, деидеологизация, десоветизация. Реализация «трех Д» предполагала переход от системы государственного управления, построенного на принципе руководящей роли одной партии к формированию беспартийной и идеологически нейтральной государственной службы. Департизация и деидеологизация государственного управления потребовали значительных кадровых перемен. Этот процесс заключался в переходе от номенклатурного принципа рекрутирования государственных служащих к «рациональной бюрократии», деятельность которой основывалась на знаниях, высокой квалификации и профессионализме, что привело к резкому увеличению числа госслужащих в стране. Существенным моментом на пути формирования новых принципов государственного управления явился запрет в 1990 г. на совмещение должности руководителя государственного органа власти или управления с любой другой должностью, в том числе в политических или общественных организациях. Таким образом, закреплялось разделение партийных и государственных должностей, и закладывалась политически нейтральная система государственной службы.  

20 июля 1991 года  был подписан указ Президента, объявивший прекращение деятельности  организационных структур политических  партий и массовых общественных  движений в государственных органах,  учреждениях и организациях РСФСР,  что означало утверждение принципа  аполитичности государственных  структур.  

Основная работа по десоветизации проводилась правительством Е.Гайдара и была направлена на внедрение  концепции универсального рынка  как условия резкого и быстрого изменения политической культуры и  государственной идеологии. Информационный обмен между младореформаторским  правительством и населением носил  односторонний характер и был  направлен на слом советских традиций, ментальных характеристик и ценностей  социальной справедливости. Стране навязывался  в соответствии с либеральной  моделью реформирования тип развития, ориентированный на достижение чрезвычайных целей (разгосударствление собственности, формирование класса богатых людей  и рыночных отношений) с использованием чрезвычайных средств, чтобы обеспечить модернизацию страны по модели американской демократии.  

Отсутствие четко  продуманной системы государственного реформирования, осуществление множества  отдельных «тактических» преобразований некоторых административных звеньев, создание новых аппаратных структур привели к появлению «лоскутной»  и внутренне противоречивой системы  государственного управления, которая  лишь усугубила хаос и дезориентацию  общественной жизни в целом.  

Окончание первого  этапа реформы связано с глубоким политическим кризисом, выразившимся в противостоянии законодательной  и исполнительной ветвей власти и  необходимости принятия новой конституции.  

Второй этап административной реформы  

Второй этап (1993—1999 годы) можно определить как  конституционную стадию административной реформы и процесс формирования правовой базы для демократического государственного управления. Для ведения  дальнейших административных преобразований нужны были новые основания. Поиск  оснований последующих административных преобразований содержится в обращении  Б. Н. Ельцина к Федеральному Собранию «Об укреплении Российского государства» (1994 г.). Принимается два базовых  для административно-политического  реформирования государства закона — ФЗ «Об основах государственной  службы в РФ» (1995 г.) и ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» (1995 г.) — определивших условия формирования местного самоуправления на территории страны. Однако на этом этапе административная реформа не дала существенного повышения эффективности государственного управления.