Административная реформа в современной России: теоретические и организационно-правовые аспекты

В 1997 году делается акцент на административной реформе  как программе переустройства системы  государственного управления на демократических  принципах, сформулированных в Конституции. Создается специальная комиссия по разработке концепции административной реформы.  

Концептуально обосновываются конституционные изменения  системы государственного управления, связанные с закреплением принципа разделения властей, но с предоставлением  значительных полномочий исполнительной власти. Президент фактически выводится  из системы разделения властей и  получает неограниченные полномочия не только как гарант всех прав и свобод граждан и гарант безопасности страны, но и как законодатель, имеющий  право распускать парламент в  случае неповиновения. Президент получает право устанавливать систему  федеральных органов исполнительной власти, выдвигать кандидатуру председателя Правительства и определять перечень министерств, агентств и служб.  

Информационное  обеспечение административной реформы  на этом этапе было направлено на создание разветвленной информационной инфраструктуры, включающей в себя информационные ресурсы, информационные каналы, средства связи  и специализированные информационно-организационные  службы. В 1996 г. создается Управление Президента РФ по связям с общественностью, которое организует процесс предоставления информации и служит рупором Администрации. Управление по связям с общественностью  строит работу в режиме диалога, налаживает со СМИ обратную связь. На этом этапе  политическая коммуникация становится важнейшим элементом процесса формулирования политических идей и политической деятельности. Она становится основным инструментом передачи управленческой информации и  фокусируется вокруг текущих событий, преобразовательных программ и проектов, консультационной и экспертной деятельности, методов исследования и формирования общественного мнения.  

В 1999 г. страну поражает кризис системного характера, выразившийся:

в сфере экономики  — гиперинфляция и промышленный застой;

в сфере политики — резкий разрыв между правыми  и левыми социально-политическими  силами, стремление олигархов «приватизировать»  власть, развал армии и неэффективность  силовых служб, снижение обороноспособности страны;

в социальной сфере  — нарастание поляризации населения  и увеличение числа граждан, находящихся  на границе бедности и нищеты; обострение межэтнических, межрелигиозных и социальных конфликтов;

во внешнеполитической сфере — отказ от приоритета национальных интересов, стремление любой ценой  превратить Россию в часть цивилизованного  западного мира, утрата геополитического влияния на страны ближнего зарубежья.  

В ходе социологических  исследований было зафиксировано недовольство деятельностью органов государственной  власти в условиях рыночной экономики  и несоответствием результатов  реформ «социальным ожиданиям». В  течение всего периода 1990-х гг. уровень поддержки всех ветвей власти населением оставался весьма невысоким: в целом только 1-10 % выразили свое полное одобрение новым российским властям, 25-40 % — частичное одобрение, 35-50 % действия властей не одобрили, 10-20 % затруднились ответить2. Системный кризис привел к потере доверия ко всем институтам власти. Политическая и бизнес-элиты стали искать пути достижения социального консенсуса, чтобы перейти от стихии рынка и многовластия к стабильному и устойчивому развитию. Президент Б. Н. Ельцин был вынужден добровольно уйти в отставку и назначить преемником В. В. Путина. Смена лидера, определение основных направлений нового политического курса, переход к стратегии ответственности способствовали частичной консолидации общества.

Третий этап административной реформы  

Третий этап административной реформы начинается с официального избрания в 2000 году Владимира  Путина. В сентябре 2000 года была создана  рабочая группа Госсовета РФ по подготовке предложений о системе реформирования органов государственной власти и управления. В конце января 2001 года президенту был представлен  доклад «Путь к эффективному государству. План преобразования системы государственной  власти и управления в РФ», где  были сформулированы задачи и подходы  к реконструкции и оптимизации  системы власти, прежде всего исполнительной. При этом институт президентства  рассматривался как центр принятия решений по стратегическому развитию страны, координации и согласованию всех ветвей власти. За администрацией Президента закреплялось обеспечение  кадровой политики (подбор служащих для  государственных должностей категории  А), а также информационное обслуживание реформирования и разработка технологий антикризисного управления3. Таким  образом, новый политический курс был  направлен на укрепление вертикали  власти в государстве, на создание новых  механизмов связи центральных органов  власти и других уровней власти и  управления. Были сформированы семь федеральных  округов с соответствующими системами  управления во главе с полномочными представителями Президента. Серьезные  шаги были предприняты для совершенствования  федеративных отношений и органов государственной власти субъектов РФ. В июле 2003 г. был радикально переделан Федеральный Закон 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» в части перераспределения компетенции между органами Федерации и субъектов.  

23 июля 2003 года  подписан Указ «О проведении  административной реформы», в котором  выделялось три ключевых направления: 

разграничить  полномочия между уровнями и ветвями  власти; определить функциональные обязанности  каждого элемента государственной  бюрократии, чем и как заниматься;

сократить численность  государственного аппарата, повысить зарплату государственным служащим и обеспечить их профессиональную компетентность;

реорганизовать  правительство, обеспечить его структурную  перестройку, гармонизировать соотношение  функций политического руководства  и правительственного контроля, упорядочить  бюджетные расходы. Новый курс должен был создать «новые правила игры»  для чиновников, чтобы они были просто обречены приносить пользу государству и его гражданам.  

Самым важным решением этого этапа административной реформы  стала реорганизация федерального управленческого аппарата, осуществляемая в соответствии с Указом Президента РФ от 9 марта 2004 года «О системе и  структуре федеральных органов  исполнительной власти». Реорганизация  федеральных органов исполнительной власти выразилась в установлении трехуровневой  системы управления: федеральное  министерство, федеральная служба, федеральное агентство. Было резко  сокращено количество министерств.  

Министерство  призвано осуществлять координацию  деятельности находящихся в его  ведении федеральных служб и  федеральных агентств и определять общую стратегию развития отраслей. За федеральной службой закреплены специальные функции в области  обороны, государственной безопасности, защиты и охраны государственной  границы Российской Федерации, борьбы с преступностью, общественной безопасности. За федеральным агентством остаются функции по оказанию государственных  услуг, управлению государственным  имуществом, а также правоприменительные  функции, за исключением функций  по контролю и надзору.  

Хотя конструкция  федеральных органов государственной  власти стала менее громоздкой и  не такой многоступенчатой как раньше, но непродуманность их функциональных взаимосвязей и разрыв между агентствами, службами и министерствами привел к многочисленным конфликтам и разбирательствам между федеральными чиновниками, что делает всю систему федерального управления неэффективной.  

Наряду с реорганизацией федеральных органов власти было начато преобразование системы местного самоуправления на новых основаниях. Местное самоуправление должно дойти  до большинства поселений и охватить миллионы граждан. Дальнейшие реформы  в этой области должны идти в русле  создания адекватной финансовой базы для решения важнейших для  людей жизненных вопросов на том  уровне, где они чаще всего возникают, — в районах и отдельных  поселениях.  

ФЗ «Об общих  принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», который вступит в силу с 1 января 2006 г., предполагает возможность создания профессионального менеджмента  в местном самоуправлении (на контрактной  основе). В законе отмечается, что  уровень управленческой активности населения еще очень низкий, местное  управление оторвано от региональной исполнительной власти, необходима координация, своевременная планомерная информационно-разъяснительная  работа.  

За первый президентский  срок В. В. Путину удалось преодолеть раскол политических сил и нейтрализовать как левых, так и правых; восстановить управляемость страны и остановить ее дезинтеграцию. Но ему не удалось  восстановить и укрепить необходимый  уровень авторитета власти, более  того, установившийся политический режим  получил характеристику «либерального  застоя».  

Четвёртый этап административной реформы  

Четвертый этап административной реформы связан с  переизбранием В.Путина на второй президентский  срок.  

Трагические события  в Беслане вынудили Президента резко  изменить систему власти в стране. 13 сентября 2004 г. Президент, открывая расширенное  заседание кабинета министров, заявил о том, что система власти в  стране должна быть адаптирована к  работе в кризисных ситуациях  и перестроена с целью укрепления страны и недопущения кризисов.  

Предложения Президента по дальнейшему реформированию системы  государственного управления сводились  к следующим позициям:

введение пропорциональной системы выборов депутатов Государственной  Думы;  

избирание высших должностных лиц (губернаторы, мэры) в субъектах Федерации региональными  парламентами по представлению Президента;

взаимодействие  руководителей регионов с руководителями муниципальных образований должно быть направлено на помощь по формированию органов местного самоуправления;

создание Общественной палаты, призванной оценивать деятельность государственных структур;

повышение активности государственной бюрократии с точки  зрения ее открытости, отзывчивости и  восприимчивости к нуждам, потребностям и интересам народа.  

Предложенные  преобразования в системе государственного управления предусматривали участие  граждан и их объединений в  государственном управлении, как  на уровне обсуждения уже принятых решений, так и в повседневной управленческой деятельности. Это сотрудничество предполагает совместный поиск взаимоприемлемых решений, взаимные уступки и не исключает  конфронтации сторон. Декларировалась  необходимость обеспечить надлежащий уровень открытости и прозрачности для граждан, общественный контроль за деятельностью государственной службы. Общественная палата должна стать местом проведения общественной экспертизы законопроектов, имеющих общенациональное значение, и помочь осуществлять связь между государством и населением, поддерживать постоянный диалог между гражданским обществом и властью. Принят и вступил в силу Закон «Об общественной палате». Утвержден состав палаты в количестве 126 человек.  

Инициативы правительства  по реформированию системы государственной  власти были связаны и с использованием информационных технологий и реализацией  федеральных программ «Реформирование  государственной службы Российской Федерации (2003—2005 гг.)» и «Электронная Россия (2002—2010 гг.)». Задачи вышеназванных  программ определялись в рамках диалога  и были направлены на обеспечение  открытости органов государственной  власти, общедоступности информационных ресурсов, содействие развитию независимых  средств массовой информации.  

В соответствии с федеральными программами реорганизация  государственного аппарата шла в  условиях информатизации и компьютеризации  российского общества и с ориентацией  на создание электронного правительства.  

Основополагающими принципами электронного правительства  являются:

информированность или повышенная осведомленность  граждан о деятельности правительственных  структур всех уровней;  

доступность управленческой информации для граждан как основных пользователей;

обеспеченность  участия граждан в деятельности правительства и государственной  администрации посредством он-лайновых дискуссий;

кристаллизация  общественного мнения с целью  поддержки демократических процессов  и усиления обратной связи в системе  власть — гражданское общество.  

Программа охватывает все сферы информации, одна из них  — это организация «электронного  правительства». Проект «электронное правительство» предусматривает создание в нашей стране межведомственной системы защищенного электронного документооборота, официальных сайтов Президента РФ, Федерального Собрания РФ, Государственной Думы РФ, Правительства  РФ, Совета Безопасности РФ, федеральных  министерств и региональных органов  федеральной власти РФ. В соответствии с идеей полномасштабного применения информационно-коммуникационных технологий в обществе, бизнесе и государственных  органах решено увеличить ассигнования на федеральную целевую программу  «Электронная Россия». Теперь на нее  будет тратиться в пять раз  больше бюджетных денег, чем в 2002 г., — 2,2 млрд рублей. Министерство экономического развития и торговли (МЭРТ) в ближайшие два года отвечает за методическую, технологическую и законодательную базы для реформ в области информационно-коммуникативных технологий. МЭРТ выступает за прозрачность деятельности правительства для общества. Все ведомства должны предоставлять гражданам доступ к юридически значимой информации в электронном виде.