Законодательный процесс на федеральном уровне

В правовой теории утвердился взгляд на опубликование как на стадию, завершающую законодательный процесс. Вместе с тем он разделяется не всеми учеными. Некоторые авторы связывают опубликование с процедурой подписания закона главой государства, утверждая, что опубликование может  выступать в качестве стадии законодательного процесса только в случае, если главе государства предоставлено право самому принимать решение относительно того, опубликовать либо не опубликовать санкционированный им закон. Там, где глава государства не обладает таким правом, опубликование не является стадией законодательного процесса, поскольку автоматически следует за санкционированием или промульгацией закона главой государства[37].

По мнению других авторов, опубликование не входит в число  стадий официального прохождения законопроекта  в законодательном органе. Образуя, как они утверждают, наряду с предварительной  подготовкой законопроекта самостоятельную  часть законодательной деятельности, не связанную с официальной деятельностью  законодательного органа, опубликование  представляет собой в этом качестве особую стадию законодательного процесса. Данное мнение обосновывается, исходя из широкого понимания законодательного процесса, когда в него помимо официальной деятельности самого законодательного органа включается также деятельность по созданию закона, в которой наряду с законодательным органом участвуют иные государственные органы, общественность[38]. Существует точка зрения, сторонники которой полностью исключают опубликование из сферы законотворчества, считая его началом реализации принятого законодательного акта. В качестве основного аргумента, призванного доказать основательность отнесения опубликования к правоприменительной деятельности, указывается, что опубликование - это, прежде всего, одно из условий доведения текста принятого акта до сведения его непосредственных исполнителей[39].

На мой взгляд, опубликование  представляет собой самостоятельный  этап юридической деятельности, отличный по своему характеру как от предшествовавших ему стадий законодательного процесса (внесение законопроекта, его обсуждение, принятие, промульгация), так и от последующих стадий правоприменения. Обладая специфической целью, опубликование осуществляется в определенных временных границах. В правовом смысле оно имеет место лишь после принятия закона законодательным органом, его подписания компетентными должностными лицами и соответствующего оформления, т.е. тогда, когда процедура по созданию закона полностью завершена. Возможность исполнения такого закона наступает не ранее обусловленного срока его вступления в силу. Таким образом, не опубликование, а вступление закона в силу знаменует начало правоприменительной деятельности. Временной разрыв между опубликованием закона и началом его реализации устанавливается в законодательном порядке. Он необходим для того, чтобы с новым законом, прежде, чем последний начнет применяться, были ознакомлены все слои населения и, в первую очередь, лица, к которым закон обращен непосредственно. Это позволяет указанным субъектам до введения закона в действие изучить его и сообразовать с ним свое поведение.

В зависимости от того, кому в государстве принадлежит право  на издание законодательного акта, заключительной стадией законодательного процесса, по нашему мнению, может быть либо принятие закона парламентом, либо санкционирование закона главой государства. Если законодательный процесс заканчивается  утверждением закона в парламенте, опубликование осуществляется от имени  или по прямому нормативно закрепленному  поручению данного органа, как  это имеет место в Российской Федерации. Если же утверждение закона проводится посредством санкционирования его главой государства, за последним  обычно и закрепляется право на опубликование санкционированного им закона. Ни в том, ни в другом случае опубликование не связано непосредственно с завершением законодательного процесса, им лишь удостоверяется тот факт, что закон принят и утвержден, но еще не начал действовать.

Дата опубликования имеет  важное значение, поскольку от нее ведется отсчет срока, установленного для вступления закона в силу.

Пока закон официально не опубликован, он не может вступить в силу. Это является одним из основополагающих конституционных  принципов современных государств: неопубликованные законы не применяются (ст. 15 Конституции РФ). Невозможны в  этом случае и другие формы его  реализации — соблюдение, исполнение, использование.

На практике может иметь  место такая ситуация, когда закон  опубликован, но не вступил в силу, поскольку существуют разные правила  вступления в силу:

l) с момента опубликования;

2) в срок, указанный непосредственно  в самом законе или в нормативном  акте, устанавливающем особенности  его вступления в силу;

3) в срок, предусмотренный  законодательством страны для  вступления законов в силу.

Кроме того, для отдельных  норм, статей, частей статей, глав, разделов закона могут быть установлены разные сроки вступления в силу.

Так, согласно Федеральному закону РФ от 30 ноября 1994 года «О введении в действие части первой Гражданского кодекса Российской Федерации»[40] часть первая Кодекса вступила в силу с 1 марта 1995 года. Исключение составили положения, для которых указанным Федеральным законом были установлены иные сроки для введения в действие (в частности, Глава 4 вступила в силу с момента официального опубликования Кодекса). Как правило, подобный «временной разрыв» обусловлен содержанием норм закона, целесообразностью согласования практики их применения с иными нормативными актами или общими принципами права. Например, принципы справедливости и эффективности налогообложения, а также необходимость согласования бюджетного и налогового законодательства обусловили особый порядок введения в действие нормативных актов, устанавливающих новые налог». Согласно п. 1 ст. 5 Налогового кодекса РФ[41] акты законодательства о налогах вступают в силу не ранее 1-го числа очередного налогового периода по соответствующему налогу (за исключением ряда случаев).

В юридической литературе встречаются разные точки зрения относительно того, каково соотношение  процедуры вступления в силу нормативного акта и его опубликования. Некоторые  исследователи включают ее в стадию опубликования: «опубликование закона (и вступление его в силу)»[42]. По мнению других, вступление закона в силу не связано со стадиями законодательного процесса, поскольку содержание последних составляет деятельность по подготовке и приданию официального значения нормативному акту. Следовательно, вступление закона в силу - это только юридически значимые последствия принятия или опубликования акта, а не какое-либо действие субъекта законодательного процесса[43].

В странах, где действует  принцип разделения властей, а взаимоотношения  государства и личности регулируются конституциями как отношения  равноправных субъектов, опубликование  закона напрямую связано с завершением  законодательного процесса. Содержание опубликования составляет обязанность уполномоченного органа (участника законодательного процесса) довести до всеобщего сведения принятый закон.

В законе выражена государственная  общеобязательная воля. Его создание и окончательное оформление этой воли предполагает включение закона в систему правового регулирования, а это невозможно без официального ознакомления с его предписаниями  всего общества, отдельных граждан, государственных органов и должностных  лиц.

Значимость и самостоятельность  данной стадии обусловлены тем, что  право на информацию о новых правовых актах - одно из общепризнанных международным  сообществом прав человека.

Именно официальное опубликование  служит гарантией того, что публикуемый  текст полностью соответствует  подлиннику, то есть тому тексту, который  был принят законодательным органом (или референдумом) и подписан компетентным должностным лицом. В отличие  от иных способов обнародования, целью  которых также является доведение  до сведения законов (информативная  функция), официальное опубликование  носит удостоверяющий характер[44].

Таким образом, официальное  опубликование - завершающая стадия законодательного процесса, для которой  характерны следующие признаки:

1. Носит юридический, официальный  характер, происходит в нормативно  определенных рамках;

2. Осуществляется от имени  или по прямому нормативно  закрепленному поручению представительного  органа;

3. Выполняет информационную  функцию, которая заключается  в доведении до всеобщего сведения  текста закона путем его первичного  обнародования (оглашения), и функцию  удостоверения, поскольку результатом  является официальное издание,  то есть документ, удостоверяющий действие закона, его точный текст, на который можно ссылаться в процессе применения норм права, в печатных изданиях и т.д.

ГЛАВА II: «Законодательный процесс  в субъектах Российской Федерации»

Законодательный процесс  в субъектах Федерации является разновидностью правотворческого процесса и представляет собой систему  процедур, последовательно осуществляемых органами государственной власти и  связанных с рассмотрением законопроектов, их опубликованием и вступлением  в силу.

Как известно, федеральная  Конституция закрепляет общие принципы и отдельные формы нормотворчества  субъектов Федерации, а также  круг вопросов, которые регулируются нормативными правовыми актами субъектов  Федерации (ч. 2 ст. 4, ст. 5, 10, 11, 66, 72, 76 Конституции РФ). Наиболее часто используемыми источниками и ориентирами нормотворчества субъекта Федерации являются федеральные конституционные и федеральные законы.

Федеральный закон от 6 октября 1999 г. "Об общих принципах организации  законодательных (представительных) и  исполнительных органов государственной  власти субъектов Российской Федерации" (с последующими изменениями и  дополнениями) определил круг вопросов, по которым законодательные органы субъектов РФ принимают законы и  постановления. Этот перечень не является исчерпывающим, так как в указанном  Законе отмечается, что законодательный  орган субъекта вправе регулировать и иные вопросы, относящиеся в  соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами, конституцией (уставом) и  законами субъекта к его ведению  и полномочиям.

В принципе процедура подготовки и принятия нормативных правовых актов субъектов Федерации соответствует  аналогичной процедуре на федеральном  уровне. Принятию какого-либо нормативно-правового  акта предшествует включение проекта  акта в план законопроектных работ органа государственной власти субъекта Федерации. При этом определяются приоритетные, первоочередные законопроекты, скорое принятие которых имеет важное значение для социального, экономического и культурного развития субъекта Федерации. Однако составление подобного рода планов не исключает возможности внепланового рассмотрения законопроектов. При составлении плана законопроектных работ, как правило, учитывается мнение всех заинтересованных органов, научных и иных учреждений, граждан и их объединений[45].

Что касается участия субъектов  Федерации в федеральном законодательном  процессе, следует отметить следующее. Наделение субъектов Федерации  в лице их представительных органов  правом законодательной инициативы позволяет им действенно реагировать  на ту или иную ситуацию, складывающуюся в стране, и в определенном смысле управлять ею. Это имеет особое значение для тех случаев, когда вопросы, нуждающиеся в регламентации, находятся за пределами правового регулирования собственно субъекта Федерации и не могут быть нормативно разрешены непосредственно им. Ведь нормотворческая деятельность субъектов Федерации является гарантом оптимального государственного управления, так как именно государственные органы субъектов Федерации максимально близки к гражданам, наилучшим образом знают проблемы региона, что позволяет принять наиболее эффективное правотворческое решение.

К сожалению, в настоящее  время субъект Российской Федерации  не в полной мере реализует свое право на участие в федеральном  правотворчестве. Ни в Конституции  РФ, ни в регламентах палат Федерального Собрания РФ, не говоря уже о нормативных  правовых актах субъектов РФ, нет  четкой регламентации порядка участия  субъектов РФ в осуществлении  права законодательной инициативы на федеральном уровне. Как следствие - остаточно еще сохраняется тенденция  децентрализации правового регулирования[46], когда субъект Федерации стремится в первую очередь издавать свои собственные законы и иные нормативные правовые акты.

Активными формами участия  субъектов в федеральном правотворчестве  могли бы стать выступления представителей субъектов Федерации при обсуждении законопроекта на заседании Государственной  Думы, а также совместная законодательная  инициатива, реализуемая сразу несколькими  субъектами Федерации. Она направлена на решение какой-то общей задачи и тем самым обеспечивает определенную гармонизацию российского законодательства. В ходе ее осуществления координируются разные интересы, что позволяет более  полно отражать в принимаемом  законе назревшие потребности общественного  развития.

На мой взгляд, законопроекты, вносимые в порядке законодательной  инициативы, до их регистрации законодательным  органом субъекта РФ необходимо подвергать внешней комплексной экспертизе. Такую процедуру необходимо закрепить  в качестве обязанности субъекта права законодательной инициативы.

Интересен и процесс взаимодействия законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов Федерации в процессе правотворчества.

Круг лиц и органов, обладающих правом законодательной  инициативы, определен для республик  в их конституциях, а для других субъектов - в их уставах.

Так, например, ст. 76 Конституции  Республики Коми устанавливает ограниченный, в сравнении с большинством республик  в составе Российской Федерации, круг субъектов прав законодательной  инициативы. К нему относятся: депутаты Государственного Совета Республики Коми, местные представительные органы власти, Съезд народа Коми и его исполнительный орган. Конституционный, верховный  и высший арбитражный суды республик  обладают правом законодательной инициативы по вопросам их ведения.

Статья 67 Устава (Основного  закона) Челябинской области и  ст. 49 Регламента Законодательного Собрания Челябинской области предоставили право законодательной инициативы депутатам Законодательного Собрания области, прокурору области, органам  местного самоуправления.