Законодательный процесс на федеральном уровне

Введение

В современном обществе люди и различного рода их объединения  постоянно соприкасаются с правилами (нормами), зафиксированными в законах  и подзаконных нормативных актах - с их требованиями, запретами и  дозволениями, с необходимостью их соблюдения, исполнения и применения, с теми последствиями, которые наступают  при их нарушении. Каждое государство  устанавливает в общественных отношениях определенный порядок, который с  помощью законодательства и законности формулирует их в правовых нормах, обеспечивает, охраняет и защищает от различных посягательств. Законодательство охватывает большинство сфер человеческой жизнедеятельности, расширяет границы  своего регулирующего воздействия  на общественные отношения по мере усложнения социального бытия, непосредственно  сопровождая людей в их общении друг с другом.

Столь значительная роль законодательства в жизни человека и общества предполагает знание, прежде всего, того, каким образом  оно создается, формируется и  развивается, в чем суть законотворчества. Без такого знания исключается сколько-нибудь успешная деятельность по созданию законов  и подзаконных нормативных актов, призванных служить задачам обеспечения  свободы человека и прогресса  общества. Современный законодательный  процесс в Российской Федерации  проходит в чрезвычайно сложно политической обстановке, детерминированной состоянием недостаточно высокого развития экономических  и социальных отношений внутри государства. Это, на мой взгляд, и обусловливает  особенности законодательного процесса, его основные элементы, свойства и  принципы, отличные от западноевропейской и американской законодательной  модели. Экономическая и социальная данность заставляет законодателя стремиться к эффективному, адекватному, своевременному регулированию той или иной группы общественных отношений. Феномен законодательного процесса в Российской Федерации представляет собой комплексную проблему как в теоретическом, так и в практическом отношении. Продиктованная жизнью необходимость усложнения и модернизации парламентских процедур прохождения законопроекта в законодательном (представительном) органе государственной власти требует от законодателя и иных субъектов законодательного процесса наличия определенного уровня правосознания, правовой культуры, юридико-технических и иных навыков, являющихся гарантами принятия закона, отвечающего интересам общества.

Эти знания в мировой юридической  теории и практике именуются законодательной  техникой, представляющей собой определенную систему требований при создании нормативно-правовых правил, законов  и подзаконных актов, их систематизации.

ГЛАВА I: «Законодательный процесс  на федеральном уровне»

Реальность показывает, насколько  широк круг вопросов, не урегулированных  правом, без которых невозможно реализовать  экономические и социальные программы, выдвигаемые жизнью. Речь идет не только об обновлении, улучшении законодательства, но и о формировании многих принципиально  новых правовых институтов, отвечающих новым экономически условиям, критериям  правового государства.

Одно из важнейших направлений  государственной деятельности - правотворчество. В его понимании сегодня в  научной литературе обозначились два  аспекта. В узком смысле под правотворчеством подразумевается непосредственно  сам процесс создания правовых норм компетентными органами. В широкой трактовке данный процесс «исчисляется» с момента правотворческого замысла и до практической реализации юридической нормы (подготовка, принятие, опубликование и т.д.).

На мой взгляд, можно  в полной мере согласиться с Лазаревым  В.В., определившим правотворчество  как особую форму государственной  деятельности по созданию, изменению  и отмене правовых норм, основанную на познании объективных социальных потребностей и интересов общества[1].

Анализ научной и учебной  литературы по вопросам правотворческой  деятельности показывает, что вся  совокупность общественных отношений, возникающих в процессе инициирования, подготовки, обсуждения и принятия будущего закона чаще всего понимается как законодательный процесс[2], иногда как законотворческий процесс[3] и крайне редко как законопроектный процесс[4]. Наиболее распространенным является представление о законодательном процессе как о процедуре принятия парламентом законопроекта к рассмотрению, его обсуждение, принятие и обнародование закона[5].

На мой взгляд, законодательный  процесс является видом правотворческого процесса, направленным на создание нормативных  правовых актов высшей юридической  силы - законов. Законодательный процесс  можно определить как нормативно установленный порядок создания (производства) законов. При нестрогом  толковании законодательный процесс  это и сама процедурно оформленная  деятельность по созданию законов[6].

Иногда законодательный  процесс совершенно справедливо  именуют процессом принятия законов, разумея под принятием закона не только положительное голосование  законотворческого органа по законопроекту в итоге его официального рассмотрения (принятие закона в собственном смысле слова), но и всю процедуру создания закона от возбуждения законодательной инициативы до вступления закона в силу. Кроме того, следует различать принятие закона Государственной Думой (статья 105 Конституции Российской Федерации) и принятие федерального закона (статья 107 Конституции Российской Федерации), завершающего законодательную процедуру в Федеральном Собрании в целом и вбирающего в себя как принятие закона Государственной Думой, так и одобрение закона Советом Федерации. Таким образом, термин «принятие закона» имеет несколько значений, что следует отнести к особенностям отечественной юридической терминологии.

Законодательный процесс  является одной из составляющих законотворчества, отражая процессуальную сторону  этого явления. Законодательный  процесс в разных странах имеет  ряд особенностей, которые могут  быть предметом отдельного исследования. Однако, несмотря на существующие отличия, можно выделить следующие общие  признаки законодательного процесса:

1) состоит из нескольких  этапов (стадий), последовательность  и обязательность которых установлены, как правило, законами и иными принятыми в соответствии с ними нормативными актами;

2) осуществляется специальными  субъектами;

3) результатом является  создание акта высшей юридической  силы — закона.

Именно из такого понимания  законодательного процесса мы и будем  исходить в дальнейшем исследовании, предложенном в настоящей работе.

Структурное содержание правотворческого процесса складывается из двух частей. Первая включает в себя организационные вопросы правотворчества, не связанные с юридически значимыми действиями (подготовка проекта нормативного акта, его обсуждение в соответствующей государственной или общественной организации, трудовом коллективе и т.д.), вторая - опирается на правовые начала, а точкой отсчета ее функционирования служит решение о подготовке проекта нормативного акта. Обе эти части неразрывно связаны между собой и в общем контексте представляют целостную процедуру по подготовке, официальному обсуждению, принятию и опубликованию правового документа. Соответственно этому в процессе правотворчества выделяют две основные стадии. Первая предусматривает предварительное формирование государственной воли при составлении проекта нормативного акта. Все действия на этой стадии носят подготовительный характер и не порождают правовых последствий. Официальное закрепление государственной воли в нормах права - вторая стадия, которая превращает проект нормативного акта в правовой акт, имеющий общеобязательный характер. Внутри этих стадий осуществляются различные операции формирования нормативных актов в зависимости от их юридической значимости в правотворческой иерархии.

С формальной точки зрения сам законодательный процесс  представляет собой сложную систему  организационных действий (процедур), результатом которых является создание закона. Таким образом, одной из характерных  особенностей законодательного процесса является деление его на структурные  элементы, именуемые в теории права  процессуальными стадиями.

Стадию законодательного процесса в самом общем виде можно  определить как некую совокупность процессуальных действий, способствующих достижению определенного правового  результата[7]. В зависимости от характера этих действий и получаемого результата одна стадия отграничивается от другой. Стадии выполняются в установленной процессуальными нормами последовательности, сменяя друг друга. Тем самым обеспечивается логическое развитие процесса, создаются условия для постепенного поэтапного решения стоящих перед ним задач. Каждая отдельно взятая стадия, осуществляемая в определенных временных границах, представляет собой законченный этап законодательной деятельности и характеризуется относительной самостоятельностью и специфической целенаправленностью.

Иными словами, стадии законодательного процесса представляют собой совокупность процедур, которые образуют относительно законченные этапы, содержание каждого  из которых регламентировано таким  образом, что только исполнение всех его составляющих дает возможность  перейти к следующему этапу[8].

Существуют различные  мнения относительно количества стадий законодательного процесса и соответственно объединения тех или иных процедур. В одних работах, посвященных данному вопросу, выделяются, например, только две из них: подготовка законопроекта и официальное возведение воли народа в закон[9]. Некоторые исследователи различают три стадии: подготовка проекта нормативного акта (предварительная стадия), обсуждение и принятие нормативного акта (основная стадия) и введение в действие нормативного акта (решающая стадия)[10]. У других юристов встречается шесть стадий[11]: прогнозирование и планирование; внесение предложений о разработке законопроекта; разработка концепции и подготовка законопроекта; специальное и общественное обсуждение проекта; рассмотрение и принятие; опубликование закона и вступление его в силу.

Известные ученые-юристы Е.И. Козлова и О.Е. Кутафин в учебнике «Конституционное право России» выделяют 7 (семь) стадий законодательного процесса, которые именуют следующим образом:

1) право законодательной  инициативы,

2) предварительное рассмотрение  законопроектов,

3) рассмотрение законопроектов  в Государственной Думе,

4) принятие закона,

5) рассмотрение и одобрение  законов Советом Федерации,

6) особая стадия законодательного  процесса - преодоление разногласий  между палатами Федерального  Собрания,

7) завершающая стадия - подписание  и обнародование закона[12].

Юристы-практики насчитывают  значительно большее число стадий, причем это зависит от парламентских  традиций и от особенностей политической системы. Однако, как правило, в работах  концептуального характера, посвященных  данному вопросу, выделяются четыре основные стадии законодательного процесса:

1) внесение законопроекта  или законодательного предложения  (законодательная инициатива);

2) рассмотрение законопроекта  в палатах, комитетах (комиссиях)  парламента (обсуждение законопроекта);

3) принятие закона;

4) опубликование закона.

Процедуры законодательного процесса, составляющие содержание его  этапов, в большинстве стран регламентируются нормами конституций, других законов  и регламентами.

К субъектам законодательного процесса относятся его участники, действия которых направлены на создание закона. В их число могут входить  государственные органы, должностные  лица, граждане, различные общественные политические силы: политические партии, общественные организации и т.д.

Необходимо различать  понятия «субъект законотворчества»  и «субъект законодательного процесса». Первое носит более широкий, общесоциальный характер; субъект законодательного процесса всегда участвует в законотворчестве. В то же время органы, организации, лица, занимающиеся, например, выявлением потребностей в принятии закона (одной из стадий законотворчества), не всегда могут быть сами участниками правоотношений, составляющих законодательный процесс[13].

Участие в законодательном  процессе его субъектов основано на их правах или обязанностях. Соответствующим  правом, закрепленным в законодательных  актах, например, руководствуются все  субъекты права законодательной  инициативы, т.е. участники законодательного процесса, обладающие правом возбуждать перед законодательным органом  вопрос об издании нового закона. Субъективное право инициатора состоит в том, что он свободен в выборе времени  для реализации своей инициативы. Он может воспользоваться предоставленным  ему правом, но может и воздержаться от этого. Только наличие объективного интереса в решении какой-либо социальной задачи юридическими средствами, в  сочетании с субъективным интересом  инициатора к этому предмету, формируют  решение субъекта права законодательной  инициативы использовать это право[14].

Кроме того, есть иные субъекты законодательного процесса, участие  которых в законодательной деятельности напрямую зависит от их свободного выбора собственного поведения (его  вида и меры)[15].

Так, граждане, принимая решение  участвовать или не участвовать  в референдуме — всенародном  голосовании, посредством которого принимается государственное решение, основываются на праве, закрепленном в  конституциях и других законах. Как  правило, в референдуме имеют  право участвовать все лица, обладающие активным избирательным правом.

Если соблюдены все  нормативно установленные условия, то решение, полученное в ходе референдума, считается принятым всем обществом  путем прямого и свободного волеизъявления. Его юридическая сила нередко  считается выше юридической силы законов, принятых парламентским путем.

Государственные органы и  должностные лица могут приобрести статус субъектов законодательного процесса в силу возложенных на них обязанностей. Так, согласно Конституции РФ (ст. 108) Совет Федерации в обязательном порядке рассматривает федеральные конституционные законы, а также федеральные законы по вопросам, указанным в ст. 106 Конституции. При принятии прочих федеральных законов вне зависимости от того, принял ли фактически Совет Федерации закон к рассмотрению в течение 14 дней или нет, указанный орган является участником законодательного процесса в силу ч. 2 ст. 105 Конституции РФ.