Законодательный процесс на федеральном уровне

Сам факт утверждения вопроса  о рассмотрении законопроекта в  повестке дня заседания законодательного органа служит процессуальным основанием перехода от стадии законодательной  инициативы к стадии обсуждения законопроекта. Стадию обсуждения законопроект проходит перед утверждением его в качестве закона. Обсуждение в данном случае осуществляется непосредственно самим  законодательным органом. В ходе обсуждения проект подвергается всестороннему  исследованию, глубокому и детальному анализу: изучаются различные точки  зрения, вырабатываются компромиссные  варианты решений, во многом определяющие судьбу принимаемого закона, его практическое применение.

Это наиболее важная и объемная стадия законодательного процесса, в  рамках которой выделяются отдельные  этапы, по мнению ряда авторов, являющиеся самостоятельными стадиями: чтения, обсуждения в комитетах (комиссиях). Они не являются обязательными, поскольку теоретически возможна ситуация, когда законопроект может быть принят и после первого  чтения.

Российским федеральным  законодательством предусмотрено  рассмотрение законопроекта в трех чтениях, если законодательным органом, исходя из характера законопроекта, не будет принято другое решение.

Каждое чтение законопроекта  наполнено определенным функциональным содержанием. При первом чтении внимание концентрируется на обсуждении основных положений законопроекта, его концепции, рассматривается вопрос об актуальности проекта, практической значимости. Суть второго чтения заключается в  обсуждении законопроекта вместе с  вносимыми в его текст поправками, которые могут быть направлены на изменение редакции отдельных статей проекта, дополнение его новыми статьями, исключение из законопроекта конкретных пунктов, частей статьи или полностью  каких-либо статей. Обсуждение поправок, постановка их на голосование и принятие по ним решений позволяет вести  работу непосредственно по тексту законопроекта, т.е. предметно и конструктивно  влиять на ход его рассмотрения. Третье чтение состоит в заключительном голосовании по законопроекту с  целью принятия его в качестве закона. При рассмотрении законопроекта  в третьем чтении не допускается  внесение в него поправок и возвращение  к обсуждению в целом либо по отдельным  статьям, главам, разделам. В исключительных случаях, по требованию депутатских  объединений, представляющих большинство  депутатов Государственной Думы, председательствующий на ее заседании  должен поставить на голосование  вопрос о возвращении законопроекта  к процедуре второго чтения. Результатом  проведения всех чтений законопроекта  является его общая оценка; оценка правильности и необходимости отдельных  частей законопроекта (начиная с  его названия и заканчивая заключительными  положениями); совершенствование законопроекта с учетом внесенных по нему в процессе обсуждения поправок (исправление, дополнение текста законопроекта, ликвидация всевозможных пробелов и упущений).

Прохождение законопроекта  через ряд чтений дает возможность  более основательно организовать его  рассмотрение в законодательном  органе. Неоднократное голосование  по проекту на разных заседаниях создает  условия для его детального изучения и максимально полного учета  высказанных по нему замечаний, предложений. Важным представляется введение нормативно установленных сроков, определяющих временной интервал между чтениями законопроекта. Период, который должен приниматься во внимание при определении  продолжительности таких сроков, следует устанавливать с учетом времени, необходимого для совершения всех процедурных действий по подготовке законопроекта к очередному чтению, включая его рассмотрение другой палатой.

Процедура чтений, как правило, предваряется рассмотрением законопроекта  в комитетах Государственной  Думы. Наблюдается тенденция значительного  расширения их полномочий на стадии обсуждения законопроекта. Комитеты, рассматривая законопроект до обсуждения на пленарном  заседании, освобождают палату от необходимости  его детального изучения и тем  самым ускоряют движение законопроекта  в законодательном органе. Деятельность комитетов, призванных осуществлять подготовку законопроекта к чтению на пленарном  заседании, включает в себя сбор и  оформление материалов по обсуждаемому проекту; изучение и обобщение всех поступающих в ходе его рассмотрения замечаний, предложений; уточнение, редактирование текста законопроекта; организацию  проведения его экспертизы.

Целесообразным следует  признать устранение дублирования в  проработке одних и тех же вопросов парламентскими комитетами и всем составом парламента. Наибольший эффект работа с законопроектом будет иметь  лишь при полной согласованности  их действий. Выводы комитета призваны служить ориентиром в осуществлении  парламентом тех или иных процедурных  действий, предупреждать возникновение  споров, излишние дебаты во время пленарных  заседаний. В своей основе рекомендации комитетов должны носить если не решающий, то хотя бы определяющий характер. Этот общий принцип, принятый в виде правил парламентской деятельности в большинстве  зарубежных стран, получает сегодня  распространение и в нашей  законотворческой практике.

По общему правилу смысл  первого чтения заключается в  том, чтобы определить, «нужен ли такой  закон» (Б.А. Страшун). В некоторых  парламентах первое чтение состоит  из дебатов по общим принципам - законопроекта.

Итогом первого чтения является голосование: при отрицательном  решении проект снимается с повестки дня, при положительном - переедается  в постоянную комиссию (комитет) в  соответствии с профилем проекта.

В России после передачи Советом Думы законопроекта в  соответствующий комитет, последний  самостоятельно определяет порядок  его подготовки и рассмотрения. Основная работа проводится в парламентских  подкомитетах. На второе чтение законопроект выносится с таблицами поправок, рекомендуемых комитетом соответственно к отклонению или к принятию.

Значение комитетов (комиссий) парламента не одинаково в различных  парламентах. Однако, каким бы ни было соотношение выполняемой ими работы с деятельностью палат, наличие двух форм обсуждения (сессионного и в рамках комитетов/комиссий) приводит к сочетанию исследований общих положений проекта и детальных формулировок, что способствует:

1) оптимизации законодательного  процесса;

2) улучшению качества  законотворчества.

Второе чтение означает обсуждение законопроекта по существу. Как правило, оно проводится по докладу комитета (комиссии), работавшего с проектом. Такой доклад имеет чрезвычайно  важное значение. Его текст изучается депутатами до обсуждения в палате и, соответственно, оценки, выводы, в нем представленные, могут повлиять на позицию депутатов, еще не сформировавших собственного четкого мнения. В тексте доклада могут содержаться:

1) указания на разногласия,  возникшие в отношении отдельных  положений законопроекта;

2) указания на намерения  меньшинства прибегнуть к механизму  внесения поправок во время  обсуждения проекта в палате.

На стадии второго чтения происходит обсуждение и голосование  каждой статьи проекта, отдельных поправок, однако уже невозможно изменить основы законопроекта, принятые на первом чтении. Если по какой-либо причине значительная часть депутатов не согласна с  содержащимися в проекте принципиальными  решениями, возможно его отклонение и прекращение всякой работы над данным законопроектом.

Обсуждение каждой поправки завершается голосованием. Палата может  вернуть проект для доработки  в комитет (комиссию), и в этом случае могут предлагаться поправки к уже принятым поправкам. Если палата одобрила проект во втором чтении, он также  возвращается в комитет (комиссию) для  редакционной отработки.

При третьем чтении законопроект обсуждается и голосуется в целом  со всеми принятыми ранее поправками. Новые поправки не допускаются за исключением чисто редакционных. Теоретически на этой стадии законопроект также может быть отклонен, например, если для его принятия требуется квалифицированное или абсолютное число голосов, а его сторонники не смогли набрать требуемого количества.

Обсуждение в ходе любого чтения может быть фракционным или  свободным. При фракционном обсуждении выступают лидеры фракции или  уполномоченные ею депутаты для изложения  позиции фракции по обсуждаемому законопроекту.

Законопроект, одобренный той  палатой, в которую он был внесен, направляется вместе с сопроводительными  документами в другую палату.

Обсуждение законопроекта  в законодательном органе завершается  принятием по нему официального решения. Законопроект получает одобрение большинства  депутатов парламента (палаты) и  превращается в обязательный для  исполнения законодательный акт.

Следующий этап законодательного процесса обычно именуется стадией  принятия закона. Исходя из современных  представлений о законодательном  процессе, законопроект в Российской Федерации на федеральном уровне может быть внесен только в Государственную  Думу, она и принимает закон. Вместе с тем Конституцией РФ обеспечено участие в принятии законов также  Совета Федерации. Обязательным является передача ему принятого Государственной  Думой закона, от рассмотрения которого Совет Федерации не вправе отказаться; получение согласия верхней палаты на принятие закона; преодоление в  необходимых случаях ее отлагательного вето. По существу, Совету Федерации  отведена роль органа, с одной стороны, обеспечивающего участие территориальных образований в государственном управлении, а с другой, способствующего более углубленному обсуждению вопросов законодательства в парламенте. В этом смысле верхняя палата служит полезным дополнением нижней выборной палаты. Она призвана исправлять допускаемые Государственной Думой законотворческие ошибки и способствовать принятию более взвешенных законодательных решений. В самом механизме такого взаимодействия заложена реальная возможность палат автономно влиять на содержание будущего закона, действуя в соответствии со своим функциональным назначением и обеспечивая интересы как Федерации, так и ее субъектов. В целом можно сказать, что созданы условия, позволяющие максимально полно раскрыть потенциал законодательного органа, и если они не всегда в достаточной степени срабатывают, о чем свидетельствует практика, то это объясняется не дефектами законодательных процедур, а ошибками, злоупотреблениями, которые еще нередки в законотворческой деятельности российского парламента.

Содержание стадии принятия закона различается в разных парламентах  в зависимости от их структуры.

В однопалатных парламентах  принятие закона составляет последнее  голосование, т.е. последнее (или единственное) чтение.

В парламентах, состоящих  из двух палат, законопроект становится законом, если он принят в одинаковом тексте в обеих палатах. Как правило, во второй палате законопроект проходит те же стадии, что и в той палате, в которую он был внесен. На практике существуют процедуры «молчаливого одобрения», которые заключаются  в отсутствии официальной реакции  на закон, поступивший в верхнюю  палату.

Так, согласно ст.105 Конституции  России с момента принятия Государственной  Думой законопроект становится федеральным  законом. До прохождения Совета Федерации  это еще не действующий федеральный  закон, но уже и не законопроект, а принятый палатой акт, поступающий  на рассмотрение другой палаты[29]. Федеральный закон должен получить выраженное или молчаливое одобрение Совета Федерации. Без этого невозможно его дальнейшее движение. Процедуры «молчаливого одобрения» не могут применяться в тех случаях, когда Конституцией РФ прямо предусмотрено обязательное рассмотрение верхней палатой федеральных законов (ст. 106-107).

В случае возникновения у  палат разногласий применяется  механизм выработки согласованного решения. Его процедуры определяются положением палат.

При равноправных палатах  применяются различные примирительные процедуры, целью которых является достижение компромисса, поскольку  если одна из палат окончательно отвергнет  законопроект, то такой законопроект не может быть внесен вновь на той  же сессии парламента.

Сложности в достижении одобрения  обеими палатами идентичной редакции текста законопроекта заложены в  самой идее многопалатного парламента. Таким образом, наличие двух палат парламента и необходимость достижения ими компромисса являются стабилизирующим фактором не только законодательного процесса, но и в целом общественной жизни.

После прохождения представительного  органа законопроект становится законом, то есть закон принимается, но он еще  не является действующим актом. Для  его вступления в силу требуется  проведение процедур санкционирования и промульгации.

Санкционирование закона осуществляется главой государства  путем подписания его официального текста. Понятие санкционирования напоминает о временах абсолютной власти монархов, когда закон, принятый парламентом, вступая в силу только при непременном  условии, что глава государства  с ним согласен и свое согласие выражает подписью. В противном случае глава государства отказывается подписать закон, налагая на него абсолютное вето: закон выбрасывается  в корзину[30].

Постепенно глава государства  утрачивал свои полномочия в области  законодательного процесса, институт абсолютного вето трансформировался  в институт отлагательного вето.

Процедура санкционирования (подписания) — одна из форм участия  глав государств в законодательном процессе. Однако в конституциях не всегда достаточно ясно закрепляется их роль в принятии законов.

В Российской Федерации принятый палатами закон направляется главе  государства для подписания и  обнародования. Подписывая закон, Президент  РФ удостоверяет, что закон принят и подлежит опубликованию. Вместе с  тем Президент имеет право  выразить свое несогласие с законом  или его отдельными положениями  и с соответствующей мотивировкой вернуть закон в парламент. В  этом случае предусмотрено: а) повторное  рассмотрение Государственной Думой  отклоненного Президентом закона и  либо снятие закона с дальнейшего  рассмотрения палатой, если она соглашается  с решением Президента об его отклонении, либо принятие закона в редакции с  учетом предложений Президента или  в прежней редакции; б) повторное  рассмотрение Советом Федерации  закона, принятого Государственной  Думой в редакции с учетом предложений  Президента либо в прежней редакции, его одобрение или отклонение.