Законодательный процесс на федеральном уровне

Принятие поправок к гл. 3-8 Конституции РФ требует одобрения (а значит, и участия) законодательных (представительных) органов не менее  чем двух третей субъектов Российской Федерации (ст. 136 Конституции РФ).

Разработка проекта новой  Конституции РФ и его принятие возложены на Конституционное Собрание (ст. 135 Конституции).

Комитеты, комиссии парламентов  принимают участие в законодательном  процессе согласно конституциям или  регламентам. На них может быть возложена работа над законопроектами, регулирующими отношения в определенных сферах общественной и государственной жизни, т.е. они могут специализироваться на тех или иных отраслях права, либо через них проходят все законопроекты (так отличаются, соответственно, специальные комиссии и Большая комиссия парламента Финляндии).

Центральная комиссия референдума  Российской Федерации участвует  в законодательном процессе согласно Федеральному закону от 10 октября 1995 г. «О референдуме Российской Федерации»[16], обеспечивая проведение всенародного голосования в России. К обязанностям Председателя Центрального избирательного совета в Испании относятся подведение итогов общенациональных референдумов, их официальное объявление, в том числе путем немедленного сообщения председателям правительства и палат парламента. Таким образом, осуществляя свои полномочия, данное должностное лицо является субъектом законодательного процесса.

Некоторые субъекты законодательного процесса должны отвечать специальным  требованиям, относящимся к их численности:

1) предложение о пересмотре  положений глав 1, 2 и 9 Конституции  РФ должно быть поддержано  при голосовании группой численностью  не менее трех пятых от общего  числа членов Совета Федерации  и депутатов Государственной  Думы;

2) граждане России могут  приобрести статус субъектов  законодательного процесса —  инициаторов проведения референдума,  объединившись в группу численностью  не менее двух миллионов человек  (ст. 8 Федерального закона «О референдуме  Российской Федерации»).

Институт народной инициативы, предусмотренный законодательством  рада стран, требует объединения  в группу определенной численности (в Италии - 50 тыс. человек, в Бразилии - не менее 1% избирателей из не менее 5 штатов).

Таким образом, субъектами законодательного процесса являются субъекты права законодательной  инициативы, а также граждане и  их объединения, лица, обладающие специальной  правосубъектностью (депутаты), их объединения, а также государственные органы, их подразделения, государственные, общественные организации, научные учреждения, которые тем или иным образом участвуют в создании закона.

Все субъекты могут быть разделены на следующие группы:

1) в обязательном порядке  участвующие в законодательном  процессе;

2) участвующие в законодательном  процессе в силу специфики  конкретного законодательного акта.

К первой группе относятся  те, чье участие в законодательном  процессе обусловлено их компетенцией, ролью, которую они играют в жизни  государства: Парламент (его депутаты), палаты, комитеты, комиссии, глава государства, а также иные органы, непосредственно  связанные с движением закона от реализации права законодательной  инициативы до опубликования.

Указанные лица и органы всегда участвуют в законодательном  процессе, поскольку это связано  с их обязанностями. Исполнение возложенных  обязанностей не исключает того, что  в этом же процессе они могут реализовать  предоставленные им права. Например, депутат Государственной Думы в  России после осуществления права  законодательной инициативы принимает  участие в работе комитета и участвует  в голосовании.

Вторую группу составляют те, чье участие в создании закона связано со спецификой конкретного  законодательного процесса. Последняя  может быть вызвана видом нормативного акта (конституция, поправки к ней), важностью общественных отношений, подлежащих регулированию (например, расходование федерального бюджета), процедурой принятия закона (референдум), особенностями  сферы деятельности государства  и общества (реализация законодательной  инициативы высшими судебными органами по вопросам их ведения).

Все субъекты законодательного процесса обладают следующими общими для них признаками:

1) участвуют в этом  процессе в силу своих полномочий (прав и/или обязанностей), установленных,  как правило, конституциями и  принятыми в соответствии с  ней иными законами;

2) совершают в рамках  законодательного процесса действия, всегда взаимосвязанные, взаимобусловленные выполнением другими субъектами процесса возложенных на них полномочий, то есть действия, предпринимаемые субъектами, в полной мере приобретают логическую оправданность, значимость и целесообразность только при завершении всего процесса в целом;

3) действуют в рамках  нормативно определенных процедур, вызывают (как правило) юридически  значимые последствия;

4) действуют с целью  создания закона.

Традиционно первой стадией  законодательного процесса признается законодательная инициатива, которую, как первую стадию, отличает главным  образом то, что ею приводится в  действие механизм законотворческой деятельности парламента. С началом реализации законодательной инициативы, выражающейся в возбуждении вопроса о принятии закона, связано возникновение, условно говоря, "первого правоотношения", сочетающего в себе комплекс взаимных прав и обязанностей субъекта законодательной инициативы и законодательного органа. На субъекта законодательной инициативы возлагается обязанность представления законопроекта в строгом соответствии с установленными правилами. При этом законодательный орган вправе потребовать соблюдения данного условия, а при его несоблюдении - возвратить законопроект инициатору. Основная обязанность законодательного органа состоит в том, чтобы принять законопроект к рассмотрению, включив его в повестку дня своего заседания. Ей соответствуют правомочия инициатора: требовать постановки вопроса о рассмотрении внесенного им законопроекта на голосование сессии законодательного органа, отстаивать положения законопроекта при его предварительном рассмотрении комитетом, отозвать законопроект до начала обсуждения на заседании парламента.

Справедливости ради следует  отметить, что в юридической литературе нет единого мнения о законодательной  инициативе как первой стадии законодательного процесса. Ряд авторов предлагает выделить этап создания (разработки) проекта  нормативного акта[17], выявление потребностей в принятии закона[18], или деятельность по прогнозированию и планированию законодательного процесса[19]. Среди тех, кто признает стадию законодательной инициативы начальной стадией законодательного процесса, имеются разногласия по вопросам содержания и пределов этой стадии: следует ли считать, что она начинается внесением законопроекта или она включает этап предварительного обсуждения проекта, предшествующий внесению[20]. Высказывались мнения о том, что законодательный процесс начинается с включения законопроекта в повестку дня[21]. Таким образом, реализация права законодательной инициативы как стадия вообще исключалась из законодательного процесса.

В литературе выработалось два подхода к вопросу о  том, что считать фактическим  началом законодательной инициативы. Большинство юристов ограничивают законодательную инициативу действиями, осуществляемыми исключительно  в рамках официального прохождения  законопроекта в законодательном  органе, считая началом законодательной  инициативы внесение законопроекта  на рассмотрение законодательного органа. Наряду с этим существует точка зрения, авторы которой расширительно трактуют содержание законодательной инициативы, включая в него в качестве начального этапа всю предварительную деятельность по подготовке проекта закона. В  обоснование данной точки зрения делается ссылка на то, что возбуждение  вопроса об издании закона, выявление  потребности в его принятии, его  научная, экспертная, организационная  подготовка, равно как и внесение законопроекта на рассмотрение законодательного органа, - есть деятельность, связанная  с проявлением законодательной  инициативы. Более того, работа по подготовке законопроекта, "осуществляемая в  условиях широкой гласности, с участием многих лиц и коллективов", составляет наиболее существенную ее часть, так  как именно на данном этапе закладываются  основы будущего закона. Внесение же законопроекта  в законодательный орган является завершающим действием в этой деятельности[22].

Трудно не согласиться  с тем, что этап подготовки законопроекта  образуют действия, непосредственно  направленные на создание закона. От них  во многом зависит его качество, эффективность применения, социальная значимость. Вместе с тем очевидно, что как по характеру, так и по функциональному назначению указанные действия существенно отличаются от действий, которые совершаются непосредственно при внесении законопроекта в законодательный орган. Подготовка законопроекта, в ходе которой "нарабатываются" материалы для последующих этапов законотворческой деятельности парламента, служит лишь основой для реализации субъектом своего права законодательной инициативы; она призвана содействовать осуществлению им данного права, создавая для этого необходимые предпосылки. Различие состоит и в том, что действия, обеспечивающие реализацию права законодательной инициативы и подготовку проекта закона, выполняются разным субъектным составом. Внести проект в парламент может только специально на то уполномоченное лицо (орган), тогда как круг субъектов, готовящих законопроект, не определен, он часто включает в себя также лиц, которые не обладают правом законодательной инициативы. И даже в том случае, когда разработка проекта проводится лицом, обладающим таким правом, внесение его на рассмотрение законодательного органа может быть "доверено" другому субъекту права законодательной инициативы, который вносит проект от своего имени. Следует к тому же иметь в виду, что, являясь одной из стадий законодательного процесса, законодательная инициатива должна осуществляться строго в рамках процессуально-правовых отношений, обязательным субъектом которых выступает законодательный орган. А это означает, что начало реализации законодательной инициативы сопряжено лишь с вступлением в отношения по осуществлению законотворческой деятельности законодательного органа, т.е. оно имеет место с того момента, когда проект уже представлен на его рассмотрение.

В России есть примеры установления права законодательной инициативы граждан в субъектах Федерации. Согласно Закону г. Москвы от 14 декабря 1994 года «О законодательных актах города Москвы»[23] правом законодательной инициативы обладают жители города, которые реализуют его путем внесения в Московскую городскую Думу петиций с предложениями принятия законодательных актов, отмены или изменения ранее принятых.

Реализация права законодательной  инициативы может зависеть от вида законодательного акта. В России предложения  о поправках и пересмотре положений  Конституции РФ могут вносить  Президент, Совет Федерации, Государственная  Дума, Правительство, законодательные (представительные) органы субъектов  РФ, а также группа численностью не менее 1/5 членов Совета Федерации  или Государственной Думы (ст. 134 Конституции РФ). Как правило, круг субъектов права законодательной  инициативы установлен в конституциях.

Право законодательной инициативы может быть реализовано в форме  законодательного предложения или  готового законопроекта. Теоретически, разница между этими двумя формами следует из буквального смысла терминов: первое имеет в виду идею, концепцию будущего закона, второе - предполагает наличие текста со всеми атрибутами закона (преамбулой, статьями, параграфами, точными формулировками; и т.д.)[24], т.е. законодательное предложение отличается более облегченной формой реализации (например, может быть сделано в устной форме).

На практике выбор формы  может зависеть от вида субъекта законодательной  инициативы. В Москве жители города вносят в Московскую городскую Думу законодательные предложения в  форме петиций, а все прочие субъекты права законодательной инициативы — только законопроекты[25]. В принципе такое разграничение обосновано: граждане (в большинстве) не располагают необходимой подготовкой и квалифицированным персоналом для подготовки полноценного законопроекта, отвечающего всем требованиям к такого рода документам.

В юридической литературе встречаются примеры различных  форм законодательных предложений.

Конституция РФ (ч. 1 ст. 104) предусматривает  внесение в Государственную Думу только законопроектов. Однако Регламент  Государственной Думы[26] содержит указания на осуществление законодательной инициативы и в иных формах.

Согласно ст. 104 Регламента «законодательная инициатива осуществляется в форме внесения в Государственную  Думу:

а) проектов законов Российской Федерации о поправках к Конституции  Российской Федерации, федеральных  конституционных законов, федеральных  законов (далее - законопроекты);

б) законопроектов о внесении изменений и дополнений в действующие  законы Российской Федерации и законы РСФСР, федеральные конституционные  законы и федеральные законы, либо о признание этих законов утратившими  силу, либо о неприменении на территории Российской Федерации актов законодательства Союза ССР;

в) поправок к законопроектам.

Непосредственно в Конституции  РФ термины «законодательное предложение» и «поправки к законопроектам»  используются только в контексте  ст.134: «предложения о поправках и  пересмотре положений Конституции  Российской Федерации». Таким образом, форма законодательного предложения  может быть использована субъектом  законодательной инициативы только для внесения изменений в Конституцию  РФ.

Внося законодательное предложение, депутат не «связан» формальными  рамками, что позволяет оперативно реагировать на возникающие потребности  общества в нормативном регулировании. С другой стороны, запрет устной формы  для внесения законодательного предложения  может способствовать повышению  ответственности депутата, а также  законодательного органа. Такой запрет уменьшит число необоснованных идей, выдвигаемых в процессе реализации законодательной инициативы, и поможет  «не потерять» ценные предложения, например, в ходе сессионных выступлений.

В юридической науке возникли разногласия по поводу продолжительности  исследуемой стадии законодательного процесса. Высказывается суждение, что стадия законодательной инициативы заканчивается принятием решения о направлении законопроекта на предварительное рассмотрение вспомогательными подразделениями законодательного органа[27]. Некоторые авторы относят предварительное рассмотрение законопроекта к самостоятельной стадии законодательного процесса, которая необходимо следует за официальным внесением законопроекта в законодательный орган[28]. Считаю, что в указанных случаях неоправданно сужаются рамки законодательной инициативы.

Полагаю, что логическим завершением данной стадии следует  считать включение законопроекта  в повестку дня очередной сессии законодательного органа. Что же касается его предварительного рассмотрения, то, поскольку указанная процедура  только предваряет решение вопроса  о включении законопроекта в  повестку дня, она находится в  пределах стадии законодательной инициативы. В ходе ее подтверждается необходимость  принятия законопроекта в качестве закона, дается реальная взвешенная оценка тех общественных отношений, которые  предлагается урегулировать. Одновременно рассматриваются возникшие по проекту разногласия, устанавливается соответствие проекта действующему законодательству, экономическим и правовым требованиям. Неточность, допускаемая авторами критикуемого взгляда, заключается в том, что ими затушевывается различие между предварительным рассмотрением законопроекта и последующим, когда законопроект передается в ответственный комитет для подготовки его к пленарному заседанию. Это различие следует признать существенным, так как предварительное рассмотрение касается тех законопроектов, которые не включены в повестку дня, а подготовка - уже включенных и рассматриваемых по существу.