Законодательный процесс на федеральном уровне

В отечественной юридической  науке процедуру подписания закона Президентом РФ иногда рассматривают  как отдельную стадию законодательного процесса, получившую в конституционном  праве и доктрине наименование промульгации. Промульгация закона, предусмотренная  конституциями многих стран мира, предполагает утверждение (санкционирование) закона главой государства. В этом случае закон не приобретает юридической  силы до тех пор, пока глава государства  не даст ему свое одобрение. По действующей  Конституции РФ Президент не обладает тем комплексом необходимых полномочий, которые позволяли бы ему окончательно принимать закон, утверждать его  дополнительно. Закон, который возвращен  и принят палатами после повторного рассмотрения, должен подписываться  Президентом и тогда, когда он с ним не согласен. Вторичное вето на закон наложено быть не может.

На сегодняшний день утвердилась  практика возвращения Президентом  РФ принятых федеральных законов  без рассмотрения. Право Президента на возвращение принятого закона без рассмотрения прямо Конституцией РФ не закреплено. Оно подтверждается Постановлением Конституционного Суда РФ от 22 апреля 1996 г. №10-П, содержащего  толкование отдельных положений  ст. 107 Конституции РФ. Согласно данному  Постановлению Президент как  гарант Конституции может отказаться подписать закон, если усматривает  нарушения установленных Конституцией РФ условий и процедур его принятия, и вернуть закон в палату Федерального Собрания, непосредственно нарушившую Конституцию РФ. При этом закон  признается непринятым[31].

Совершенно очевидно, что  прежде чем закон начнет действовать, должно быть устранено любое несоответствие его конституционным предписаниям, в том числе и по процедуре  принятия. Но суть проблемы в другом. Несоответствия такого рода, по общему правилу, должны устанавливаться лишь тем компетентным органом, который уполномочен принять решение о конституционности закона. В российской доктрине до настоящего времени не сложилось единого мнения относительно способов разрешения споров по поводу соблюдения конституционной процедуры принятия законов, в наибольшей степени отвечающих требованиям эффективности законотворческой деятельности. Вместе с тем буквальное толкование ст. 125 Конституции РФ приводит практически к однозначному выводу, что единственно возможной формой контроля за соответствием принятого федерального закона Конституции РФ является контроль, осуществляемый Конституционным Судом РФ.

В рассматриваемой ситуации конституционный контроль Суда имеет  своей задачей приостановление  вступления в силу закона, принятого  парламентом с нарушением установлений Конституции РФ. Поводом к возбуждению  процесса должно служить обращение  в Конституционный Суд Президента с запросом о проведении в порядке конституционного судопроизводства проверки правильности применения парламентом норм процессуального права при принятии конкретного закона. Запрос может содержать указания на допущенные процессуальные нарушения, влекущие, по мнению Президента РФ, признание закона в части процедуры его принятия неконституционным. Суд правомочен, не ограничиваясь указаниями, содержащимися в запросе, проверить все элементы соблюдения правил процедуры принятия закона. Это дает ему возможность, при необходимости, выйти за пределы заявленных Президентом требований и независимо от его доводов окончательно решить вопрос о конституционности "спорного" закона. Правильность применения норм процессуального права оценивается Судом по имеющимся в деле материалам. Возможно использование дополнительных материалов и установление на их основе новых фактических данных. Президент должен извещаться о времени рассмотрения дела и иметь право участвовать в нем в качестве заинтересованного лица.

Следует иметь в виду, что несоблюдение норм процессуального  права служит основанием для признания  закона неконституционным лишь при  условии, если тем самым нарушается установленный непосредственно  Конституцией РФ порядок принятия федеральных  законов. Согласно правовой позиции  Конституционного Суда РФ, изложенной в Постановлении от 22 апреля 1996г. №10-П, федеральный закон считается  принятым с нарушением установленного конституционного порядка принятия закона в случае, когда такое нарушение  ставит под сомнение результаты волеизъявления палат Федерального Собрания.

Основываясь на приведенной  правовой позиции Конституционного Суда, можно прийти к выводу, что  нарушения норм процессуального  права служат поводом для обращения  в Конституционный Суд РФ в  соответствии со ст. 125 Конституции  РФ, если они вызывают обоснованное сомнение в свободном волеизъявлении депутатов Государственной Думы либо членов Совета Федерации. К таким нарушениям, на мой взгляд, следовало бы отнести: несоблюдение принципа личного участия в голосовании; проведение голосования при отсутствии необходимого кворума; рассмотрение законопроекта только одной палатой в случае, когда рассмотрение его второй палатой признано обязательным; изменение текста закона после его принятия и т.п.

Закон, объявленный Судом  неконституционным, не может быть подписан Президентом и введен в действие. Появляется необходимость в принятии мер по приведению такого закона в  соответствие с Конституцией РФ, поскольку здесь исключается какая-либо другая возможность разрешения возникшего спора, кроме как устранение допущенного нарушения[32]. Решением Суда закон направляется на новое рассмотрение парламента. В решении должны быть четко изложены основания, повлекшие признание закона противоречащим Конституции РФ; указано, какие допущены нарушения и какие процессуальные действия следует произвести при новом рассмотрении возвращенного закона. Парламент, для которого исполнение решения Суда является обязательным, призван исправить установленные Судом нарушения. Рассмотрение закона в парламенте возобновляется с того момента, с какого были допущены данные процессуальные нарушения. Процедура рассмотрения таких законов во многом аналогична процедуре повторного рассмотрения отклоненных Президентом РФ законов.

Принятие закона в практике деятельности законодательного органа Российской Федерации служит, таким  образом, актом его утверждения. Именно принятием закона окончательно формулируется государственная  воля, а сам закон становится обязательным для исполнения. Неподписание закона главой государства отнюдь не означает отказ в его принятии. Глава государства, проверяя закон, в том числе и с точки зрения его соответствия Конституции РФ, вправе лишь задержать опубликование закона. А это значит, что процедура подписания закона Президентом РФ, хотя и оказывает непосредственное влияние на формирование законодательного решения, на объективность составляющих его правовых норм, самостоятельной стадией законодательного процесса не является. Она логически включается в стадию принятия закона как ее составная часть.

Право вето является важной формой участия президента в законодательном  процессе. Значимость этого права  возрастает в силу того, что оно  принадлежит президенту и является одним из традиционно закрепляемых за ним полномочий.

Право вето — это право  главы государства не согласиться  с законом, принятым парламентом, и  еще не вступившим в силу. Право  вето используется главой государства  на стадии подписания закона или промульгации.

Как правило, вето распространяется на законопроект (закон, принятый парламентом) в целом, и не может распространяться на отдельные его положения. Это  создает часто неудобства, так  как президенту приходится либо одобрять законопроект целиком с неугодными ему статьями, либо опротестовывать  весь законопроект по причине присутствия  в нем статей, с которыми президент  не согласен. В России вето трудно назвать  выборочным, поскольку Конституция  говорит о праве Президента отклонить  закон, не уточняя это право в  отношении его отдельных положений  и статей. Вместе с тем, как показывает практика реализации этого президентского полномочия, Президент может не согласиться  как с законом в целом, так  и с каким-либо его отдельным  положением.

Конституции, не указывая подробных  оснований для отклонения президентом  закона парламента, при этом могут  содержать требования об обоснованности и мотивированности президентского вето. Конституция РФ 1993 г. также не закрепляет перечня оснований для отклонения. Вместе с тем на практике наиболее частыми причинами отклонения Президентом РФ принятых Федеральным Собранием законов являются: несоответствие Конституции, неясность источников финансирования. Так, нередко выявляется несоответствие отдельных статей и положений закона статье 72 Конституции РФ (в части разделения полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами), статьям 10 и 73 Конституции, когда наблюдается вторжение в компетенцию других ветвей власти или в компетенцию субъектов Федерации по вопросам, отнесенным к их ведению.

Принятый парламентом  закон направляется для подписи  главе государства, который в  установленный срок может либо подписать  его, либо отказать в санкции (подписи), т.е. наложить вето.

В России преодолеть президентское  вето довольно трудно. Парламент может  отклонить вето лишь при наличии  квалифицированного большинства голосов (при повторном голосовании). Подписание и обнародование принятого федерального закона является конституционной обязанностью Президента Российской Федерации. В  соответствии с Конституцией Российской Федерации после одобрения Советом  Федерации федерального закона, последний в течение пяти дней направляется Советом Федерации Президенту. Также Президенту направляются и те, принятые Государственной Думой федеральные законы, которые не были рассмотрены Советом Федерации в четырнадцатидневный срок. Однако Президент не должен подписывать федеральные законы в обязательном порядке, у него всегда имеется возможность отклонить федеральный закон, еще раз вернув депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации к его рассмотрению. Согласно статье 107 части третьей Конституции Российской Федерации, если Президент в течение четырнадцати дней с момента поступления к нему федерального закона отклонит его, то Государственная Дума и Совет Федерации в установленном конституцией порядке вновь рассматривают данный закон. В этом случае Президент использует свое право отлагательного вето. Конституция Российской Федерации, впрочем, как и ряд других конституций, термин «вето» не употребляет. Вместе с тем по существу это право вето предусмотрено частью третьей статьи 107. При повторном рассмотрении Федеральное Собрание может согласиться с доводами Президента, изменить закон или вообще отказаться от его принятия. Если же Федеральное Собрание настаивает на своем первоначальном решении, оно может преодолеть вето Президента, но для этого нужно квалифицированное большинство голосов, т.е. не менее двух третей голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы. Если при повторном рассмотрении федеральный закон будет одобрен в ранее принятой редакции большинством не менее двух третей голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, он подлежит подписанию Президентом Российской Федерации в течение семи дней и обнародованию.

Как было отмечено ранее, от права вето Президента следует отличать возвращение Президентом Российской Федерации полученного на подпись  закона «без рассмотрения», что возможно в случае нарушений конституционных  требований, связанных с процедурой принятия такого закона. Конституционный Суд Российской Федерации дал по этому поводу соответствующее разъяснение в своем Постановлении по делу о толковании отдельных положений статьи 107 Конституции РФ от 22 апреля 1996 г. Как констатировал Конституционный Суд, не является отклонением федерального закона в смысле части 3 статьи 107 Конституции РФ возвращение Президентом федерального закона в соответствующую палату Федерального Собрания, возможное только в случае нарушения палатой установленных Конституцией требований к порядку принятия федеральных законов и предусмотренных ею условий и процедур.

Из Конституции Российской Федерации не следует, что Президент  может возвращать в палаты Федерального Собрания законы, принятые с соблюдением требований Конституции и предусмотренных ею условий и процедур, без рассмотрения, а значит, и без мотивов отклонения[33]. В то же время в случае нарушения установленного Конституцией порядка принятия федерального закона, если эти нарушения ставят под сомнение результаты волеизъявления палат Федерального Собрания и само принятие закона, Президент Российской Федерации вправе в силу части 2 статьи 80 и части 1 статьи 107 Конституции РФ вернуть его в соответствующую палату, указав на конкретные нарушения названных конституционных требований. Президент РФ не может использовать свое право вето в отношении федеральных конституционных законов. Вместе с тем отсутствие такого права не означает, что в случае обнаружения в переданном на подпись федеральном конституционном законе несоответствия конституционным нормам Президент не вправе обратиться к палатам Федерального Собрания с предложением рассмотреть спорные вопросы. Президент в этом случае выступает как гарант Конституции Российской Федерации. Однако юридической силой вето такое обращение не обладает. Окончательно спор в подобных случаях должен быть решен Конституционным Судом Российской Федерации.

Следуемое непосредственно  за подписанием обнародование принятого  законодательного акта имеет целью  официальное доведение до всеобщего  сведения его содержания. Акт обнародуется от имени органа, издавшего и подписавшего его, чаще всего в виде опубликования, которое состоит в воспроизведении  текста законодательного акта в специально предусмотренных для этого официальных  изданиях.

Опубликование закона означает помещение его текста в установленном  официальном печатном издании, которое  воспроизводит полный аутентичный текст закона. Целью данной стадии законодательного процесса является официальное доведение до сведения исполнителей содержания принятого акта, широкое ознакомление с законом общественности, граждан и государственных органов, издание разного рода официальных дубликатов.

Различается неофициальное  и официальное опубликование  закона.

При неофициальном опубликовании  сообщение об издании закона или  изложение его содержания осуществляется издательствами, ведомственными органами, научными учреждениями, организациями. Неофициальное опубликование имеет  только информационное значение и не порождает правовых последствий. В  его процессе могут быть представлены не только вновь принятые законы, но и законы, утратившие силу, а также  проекты законов.

Официальное опубликование  закона необходимо для создания дубликатов официального текста принятого закона и определения вступления его  в силу. Оно имеет формально-юридическое значение и заключается в нормативно урегулированном объявлении от имени уполномоченного субъекта законодательного процесса для всеобщего сведения полного и точного текста принятого закона путем его помещения в предусмотренном законодательством официальном издании, на которое можно ссылаться в сводах и собраниях законодательства, актах применения права, печатных работах, судебных заседаниях и т.д.[34]

Опубликование является составляющей более широкого понятия — обнародование (оглашение) закона. На практике иногда происходит смешение данных терминов. Так, согласно Федеральному закону от 14 июня 1994 года «О порядке опубликования  и вступления в силу федеральных  конституционных законов, федеральных  законов, актов палат Федерального Собрания» под обнародованием понимается только доведение федерального закона до общего сведения по телевидению и радио, а под опубликованием воспроизведение его текста в печати. Конституция России содержит три термина «официальное опубликование», «опубликование» и «обнародование». В частности, на Президента РФ возложена обязанность обнародования закона. Если понятие «официальное опубликование» не рассматривать как одну из составляющих понятия «обнародование», то действия Президента РФ должны сводиться только к доведению закона до всеобщего сведения с помощью радио и телевидения. Это, однако, является неадекватным толкованием конституционного термина: «обнародование»[35].

Качественным отличием официального опубликования является его обязательность. Так, согласно ч. 3 ст.15 Конституции РФ, федеральные законы, как и любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения. Введение норм, предписывающих необходимость опубликования актов как условие их дальнейшего действия, решает проблему открытости, доступности актов, обеспечивая тем самым возможность ознакомления с ними всех заинтересованных субъектов. Важное значение имеет установление конкретной даты официального опубликования акта, которая одновременно служит отправной точкой для исчисления срока вступления его в силу[36].