Референдум в РФ: понятия, виды, организационно-правовых основ

   25 апреля 1993 года состоялся всероссийский  референдум, на который выносились  следующие вопросы: «Доверяете  ли Вы Президенту Российской  Федерации Б.Н. Ельцину?», «Одобряете  ли Вы социальную политику, осуществляемую  Президентом РФ и Правительством  РФ с 1992 г.?», «Считаете ли Вы необходимым проведение досрочных выборов Президента РФ?», «Считаете ли Вы необходимым проведение досрочных выборов народных депутатов РФ?». 5 мая 1993 г. Центральная комиссия Всероссийского референдума на основании протоколов окружных комиссий и в соответствии со ст. 35 Закона «О референдуме РСФСР подвела его итоги»:

   1. Всероссийский  референдум 25 апреля 1993 г. состоялся.

   2. По  первому и второму вопросам  решения приняты, так как за  них проголосовало более половины  граждан, принявших участие в референдуме.

   3. По  третьему и четвертому вопросам  решения не приняты, так как  за них проголосовало менее  половины граждан, имеющих право  участвовать в референдуме.²⁰

   12 декабря  1993 года на основании Указа  Президента РФ от 15 октября 1993 года № 1633 «О проведении всенародного  голосования по проекту Конституции  РФ 12 декабря 1993 года»²¹ состоялся всероссийский референдум. Особенность референдума, проведенного 12 декабря 1993 года заключалась в том, что одновременно с принятием новой Конституции проходили выборы в Федеральное Собрание, предусмотренное еще не принятой Конституцией. Однако возможность того, что проект может быть не принят избирателями, была учтена Президентом, который ранее (21 сентября 1993 года) издал Положение о федеральных органах власти на переходный период. Следовательно, для выборов в Федеральное Собрание существовала правовая база. Таким же путем (Указы об уточнении Положений о выборах депутатов Государственной Думы и Совета Федерации в 1993 года) было установлено, что выборы считаются состоявшимися, если число действительных бюллетеней составит не менее 25% от числа зарегистрированных избирателей.

   Избирательная кампания 1993 года проходила в сложный период. Трагический финал конституционного кризиса наложил отпечаток на 
всю политическую жизнь. Однако, несмотря на мрачные пророчества 
оппозиции, все оппозиционные партии получили право 
на ведение избирательной кампании и участие в выборах, постепенно 
возобновили выпуск изданий антипрезидентские по своей направленности средства массовой информации. Общество осознавало необходимость политической стабильности и создания прочной конституционной законности.

   Принятие  новой Конституции России 1993 года означало также легализацию тех  действий президента Б.Н. Ельцина, которые  он совершил, выходя за рамки своих  полномочий: приостановление действия Конституции 1978 года, роспуск высшего представительного органа – Съезда народных депутатов и созданного им Верховного Совета Российской Федерации, изменение порядка выборов во вновь создаваемые высшие представительные органы и другие мероприятия такого рода, осуществленные указами Президента.²²

   Конституция РФ предусмотрела необходимость  принятия конституционного закона о референдуме. 10 октября 1995 года Президентом РФ был подписан Федеральный конституционный закон «О референдуме Российской Федерации»²³. Согласно этому Закону, референдум РФ — всенародное голосование граждан РФ по законопроектам, действующим законам и другим вопросам государственного значения. Референдум наряду со свободными выборами является высшим непосредственным выражением власти народа. Отдельные, не урегулированные указанным федеральным конституционным законом вопросы проведения общероссийского референдума регламентируются Федеральным законом от 12 июня 2002 года «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участии в референдуме граждан Российской Федерации²⁴.

   28 июня 2004 года был принят Федеральный  конституционный закон «О референдуме  Российской Федерации», регулирующий  данный круг общественных отношений,  связанных с реализацией конституционного  права гражданина на участие  в референдуме. Данный закон  существенно ужесточил и осложнил  условия проведения референдума.

   Таким образом, можно сделать вывод, что  референдум в любой стране будет  политически и идеологически  эффективен лишь в том случае, если он по природе своей как весьма важный демократический институт, будет  правильно понят и поддержан  широкими слоями населения, будет иметь  своей целью при решении политических вопросов четко выраженную гуманную цель, если общественное мнение не будет  увлечено и дезориентировано псевдодемократическими лозунгами и призывами, а также  ложными социальными ценностями²⁵, и наконец, если будут созданы все необходимые организационно-технические и иные условия для подготовки и проведения всенародных опросов. 
 
 

  §2.1. Процесс проведения референдума и  его стадии

  Совокупность  норм, включая материальные и процессуальные нормы, регулирующих порядок назначения, подготовки и проведения референдума, закрепляющих круг выносимых на него вопросов, виды референдума и его субъекты, составляет конституционно-правовой институт референдума.

  Процесс проведения референдума целесообразно  разделить на следующие стадии и этапы:

  1) подготовка  референдума: народная инициатива (инициативы иных субъектов); информирование  граждан; агитация по вопросам  референдума; всенародное (народное) обсуждение вопроса, выносимого на референдум;

  2) проведение референдума: назначение  референдума; организация  референдума; голосование; подведение итогов голосования;

  3) реализация решения, принятого  на референдуме: исполнение решения,  принятого на референдуме; ответственность  за неисполнение решения референдума.

  Подготовка  референдума. Начальный этап подготовительной стадии референдума – инициатива. Право граждан предлагать принятие законов и иных важнейших решений в юридической литературе получило наименование народной инициативы.

  Согласно  российскому законодательству право  инициативы в сборе подписей под требованием о назначении референдума принадлежит каждому гражданину или группе граждан Российской Федерации, имеющих право на участие в референдуме Российской Федерации, а также общероссийскому общественному объединению, устав которого предусматривает участие в выборах федеральных органов государственной власти и зарегистрирован в Министерстве юстиции Российской Федерации. Сбор подписей организуют и осуществляют инициативные группы референдума, образуемые из граждан Российской Федерации в соответствии с требованиями закона.

  Волеизъявление  каждого гражданина, представляющего  собой субъект правотворческой  инициативы, включает оценку двух элементов:

  - предлагаемого инициативной группой  требования проведения референдума;

  - содержания связанного с этим  требованием проекта нормативно-правового акта.

  Волеизъявление  должно быть бесспорным и достоверным. В действующем Законе порядок реализации народной инициативы детально закреплен. Для реализации легитимной инициативы необходимо собрать 2 миллиона подписей граждан. Причем число граждан, проживающих на территории одного субъекта Федерации, не должно превышать 10 процентов от общего числа участников народной инициативы.

  Если  сбор подписей предполагается и среди  граждан Российской Федерации, проживающих за пределами ее территории, в состав инициативной группы должны входить представители этих граждан. Срок, отведенный для сбора подписей, составляет три месяца.

  Очевидно, что реализовать народную инициативу в подобной форме под силу только очень крупным политическим структурам, имеющим развитую сеть территориальных организаций, немалые денежные средства, а также иные возможности.

  Реализацию  инициативы, в свою очередь, условно  можно разделить на два этапа: организационный и непосредственно  сбор подписей. Первый этап включает в себя образование инициативной группы в количестве не менее 100 человек для сбора подписей в поддержку инициативы о проведении референдума Российской Федерации и регистрацию ее в избирательной комиссии соответствующего субъекта Российской Федерации, на территории которого проживает большинство членов инициативной, группы. Регистрация начинается с ходатайства о регистрации группы (требования, предъявляемые к ходатайству, закреплены в ст. 9 Закона); к нему прилагается протокол собрания инициативной группы, на котором было принято решение о выдвижении инициативы о проведении референдума Российской Федерации.

  Комиссия  по проведению референдума субъекта Российской Федерации, установив соответствие ходатайства инициативной группы и приложенных к нему документов требованиям Закона, в течение 15 дней со дня поступления Ходатайства принимает решение о регистрации инициативной группы, выдает ей регистрационное свидетельство и извещает об этом Центральную избирательную комиссию Российской Федерации и избирательные комиссии тех субъектов Российской Федерации, которые инициативная группа указала в ходатайстве, а в случае, если сбор подписей предполагается и среди граждан Российской Федерации, проживающих за пределами ее территории, также и Министерство иностранных дел Российской Федерации.

  В случае отказа в регистрации инициативной группе выдается мотивированное постановление избирательной комиссии субъекта Российской Федерации. Основанием для отказа в регистрации инициативной группы может быть только нарушение инициативной группой положений Конституции Российской Федерации и Закона. Отказ в регистрации может быть обжалован в суд в порядке, предусмотренном Законом Российской Федерации от 27 апреля 1993 года «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан», или в Центральную избирательную комиссию Российской Федерации.

  Подписи собираются посредством внесения их в подписные листы, содержащие формулировку вопроса, выносимого на референдум Российской Федерации. В случае вынесения на референдум законопроекта лицо, проводящее сбор подписей, должно представлять гражданину Российской Федерации по первому его требованию текст этого законопроекта.

  Законом установлены форма подписного листа  и императивный перечень предъявляемых к нему требований.

  После окончания сбора подписей, но не позднее окончания срока действия регистрационного свидетельства, инициативная группа подсчитывает число собранных подписей граждан Российской Федерации по каждому субъекту Федерации, на территории которого проводился сбор подписей, и число собранных подписей граждан Российской Федерации, проживающих за пределами ее территории, а также общее число собранных подписей, о чем составляется итоговый протокол.

  Подписные листы по каждому субъекту Российской Федерации, оформленные в соответствии с действующим законодательством, и экземпляр итогового протокола инициативной группы передаются ее уполномоченными в избирательную комиссию субъекта Российской федерации, на территории которого собирались подписи. Избирательная комиссия проверяет соблюдение требований Закона при сборе подписей, принимает по результатам проверки постановление и в течение 15 дней направляет подписные листы, экземпляр итогового протокола инициативной группы и копию своего постановления в Центральную избирательную комиссию РФ. Копия постановления направляется также инициативной группе.

  Центральная избирательная комиссия проверяет  соответствие всех поступивших документов требованиям Закона и в течение 15 дней со дня поступления подписных листов направляет их со своим заключением Президенту Российской Федерации, одновременно информируя об этом палаты Федерального Собрания Российской Федерации и инициативную группу. Если в результате проверки будет установлено, что число действительных подписей не отвечает требованиям Закона, выносится постановление об отказе в проведении референдума Российской Федерации, его копия направляется инициативной группе. Данная инициативная группа не может выступать повторно с предложением о проведении референдума.

  В случае если избирательная комиссия субъекта федерации или ЦИК России обнаружат нарушения, связанные с оформлением документов, они возвращаются инициативной группе. При этом срок действия регистрационного свидетельства может быть продлен, но не более чем на 15 дней.

  Инициатива  Конституционного Собрания о проведении референдума Российской Федерации  по проекту новой Конституции Российской Федерации (ч. 3 ст. 135 Конституции Российской Федерации) оформляется решением, принимаемым двумя третями голосов от общего числа его членов, или выносится на всенародное голосование в соответствии с порядком, определенным федеральным конституционным законом о Конституционном Собрании. Решение Конституционного Собрания о проведении референдума Российской Федерации по проекту новой Конституции направляется Президенту, а также для сведения в палаты Федерального Собрания Российской Федерации.