Референдум в РФ: понятия, виды, организационно-правовых основ

   б) о формировании состава органов  государственной власти субъекта Российской Федерации или органов местного самоуправления, персональном составе органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления;

   в) об избрании, утверждении, о назначении либо о даче согласия на назначение на должность или на освобождение от должности депутатов и должностных  лиц;

   г) о принятии или об изменении соответствующего бюджета, исполнении и изменении финансовых обязательств субъекта Российской Федерации, муниципального образования;

   д) о принятии чрезвычайных и срочных  мер по обеспечению здоровья и безопасности населения;

   е) изменения статуса субъектов  Российской Федерации;

   ж) амнистии и помилования.

   Обстоятельства, исключающие проведение референдума:

   1. Референдум не проводится в  условиях военного или чрезвычайного  положения.

   2. В течение трех месяцев после  отмены военного или чрезвычайного  положения.

   3. Повторный референдум не проводится  в течение года после дня  официального опубликования (обнародования)  результатов референдума Российской  Федерации с такой же по  содержанию или по смыслу формулировкой  вопроса.

   27 сентября 2002 г. в ч. 4 ст. 12  Федерального конституционного закона «О референдуме РФ» были внесены изменения, касающиеся проведения референдума. «Проведение референдума Российской Федерации не допускается (за исключением случаев, когда референдум Российской Федерации инициируется в соответствии с международными договорами Российской Федерации) в период избирательной кампании, проводимой одновременно на всей территории Российской Федерации на основании решения уполномоченного федерального органа, или если проведение референдума Российской Федерации приходится на последний год полномочий Президента Российской Федерации, иных выборных федеральных органов государственной власти».

   В связи с этим от депутатской фракции  КПРФ был направлен запрос в Конституционный  суд РФ о соответствии Конституции  РФ внесенных изменений в федеральный  конституционный закон «О референдуме  РФ». Фракция КПРФ обжаловала порядок  проведения референдума, в частности  период, в течение которого не допускается  выступление с инициативой о  проведении референдума Российской Федерации, а также конституционность  названного Федерального конституционного закона в целом по порядку принятия.

   В вынесенном постановлении Конституционного суда Российской Федерации по делу о проверке конституционности Федерального конституционного закона РФ «О внесении изменения и дополнения в Федеральный  конституционный закон РФ «О референдуме  Российской Федерации» постановил: признать Федеральный конституционный закон  РФ от 27 сентября 2002 г. «О внесении изменения и дополнения в Федеральный конституционный закон РФ «О референдуме Российской Федерации», в части, устанавливающей период, в течение которого граждане Российской Федерации не могут выступать с инициативой о проведении референдума Российской Федерации, постольку, поскольку по конституционно-правовому смыслу положений данного Федерального конституционного закона период, в течение которого граждане могут выступать с инициативой о проведении референдума Российской Федерации и непосредственно участвовать в нем, должен во всяком случае составлять не менее двух лет, с тем, чтобы в пределах четырехлетнего избирательного цикла обеспечивалась возможность проведения не менее двух референдумов.⁶

   Все виды референдума в Российской Федерации  назначаются и проводятся в порядке  и в сроки, которые установлены  соответствующим законодательством.

   Референдум  субъекта Российской Федерации может проводиться по вопросам совместного ведения. Однако следует иметь в виду, что в этом случае решение, принятое на данном референдуме, не должно противоречить федеральным законам. Если федеральные законы по конкретному предмету референдума субъекта Российской Федерации отсутствовали на момент принятия на нем соответствующего решения, то в дальнейшем, в случае издания соответствующего федерального закона, органы государственной власти субъекта Российской Федерации должны обеспечить приведение законодательства субъекта Российской Федерации в соответствие с этим федеральным законом.

   На  сегодня в большинстве субъектов  Российской Федерации сформировалась законодательная база проведения референдумов субъектов Российской Федерации.

   В конституциях, уставах субъектов  Российской Федерации регулируются наиболее важные вопросы проведения референдумов субъектов Российской Федерации. Объем их регулирования существенно различается. В некоторых субъектах Российской Федерации референдуму субъекта Российской Федерации посвящается специальная глава в конституции, уставе. ⁷Так, в Уставе Курганской области имеется специальная глава «Областной референдум», в которой обстоятельно излагаются вопросы, по которым проводится областной референдум, регламентируется порядок принятия областной Думой решения о проведении областного референдума. Но в большинстве конституций и уставов других субъектов Российской Федерации содержится общая характеристика референдума субъекта Российской Федерации как высшего непосредственного выражения власти народа и устанавливается, к полномочиям какого органа государственной власти субъекта Российской Федерации относится назначение референдума субъекта Российской Федерации. Так, Устав Иркутской области в статье 3 определяет областной референдум как голосование по наиболее важным вопросам, затрагивающим интересы населения области, проводимый в порядке, установленном законом области, а в статье 26 предусматривает, что к ведению Законодательного собрания области относится назначение областного референдума.

   Законы  субъектов Российской Федерации, регулирующие проведение референдумов субъектов  Российской Федерации, приняты в 71 субъекте Российской Федерации. В некоторых  субъектах Российской Федерации  действуют законы, регулирующие одновременно проведение как референдумов субъектов Российской Федерации, так и местных референдумов. Так, в Саратовской области действует Закон «О референдумах в Саратовской области». В ряде субъектов Российской Федерации (республика Башкортостан, Белгородская, Воронежская области) референдумы субъектов Российской Федерации и местные референдумы регулируются избирательными кодексами.

   Однако  в большинстве субъектов Российской Федерации референдумы субъектов  Российской Федерации и местные  референдумы регулируются отдельными законами. 
 
 

§1.2. Виды референдума

   Оснований для классификации референдумов в современной научной литературе предложено несколько: по обязательности решения, принятого на референдуме; по способу проведения; по содержанию; по времени проведения; в зависимости  от территории, на которой проводится референдум; по инициатору референдума.

   Остановимся подробней на видах референдумов в современной России. Как уже  упоминалось, основанием для классификации  может быть обязательность решения  принятого на референдуме. По этому  основанию можно выделить консультативный и императивный референдумы.

   Деление референдумов на консультативные и  императивные референдумы является одним из важнейших, принципиальных вопросов классификации этой формы  непосредственной демократии. В ее основе лежит различие последствий  проведения или, иными словами, обязательность, правовая сила его решений.

   Сам термин «консультативный» раскрывает содержание референдума данного  вида. Смысл его состоит в том, что орган, уполномоченный принять  решение по какому- либо вопросу, советуется с электоратом по вопросам содержания своей деятельности. Это вовсе не означает, что инициатива проведения референдума исходит от государственного органа,- инициаторами консультативного референдума могут быть и граждане. Но в любом случае этот вид референдума по характеру близок к опросу населения, хотя отличается от него более точными и определенными результатами.

   Некоторые авторы считают, что результаты консультативного референдума, не являясь обязательными  для парламента и правительства, влияют на решение этих органов, которым трудно противиться воле большинства избирательного корпуса⁸.

   С этим мнением вряд ли можно согласиться, поскольку, как отмечалось выше, референдум является высшей формой выражения воли граждан, обязательной для исполнения уполномоченными органами. Было бы нелогично назначать референдум с тем, чтобы затем проигнорировать  его решение.

   Другое  дело, что воля избирателей, выраженная в ходе референдума, может не носить конкретный однозначный характер, как, например, референдум по вопросу о  введении поста президента в Российской Федерации или о частной собственности  на землю. В первом случае инициатива проведения референдума исходила от федеральных органов государственной  власти, а во втором, несмотря на то, что референдум не был назначен,- от граждан.

     Неконкретность вопроса консультативного  референдума является его главным недостатком, что позволяет государственным органам манипулировать общественным мнением, перекладывать ответственность на граждан, подменять и изменять смысл принимаемого решения.

   Вместе  с тем было бы нецелесообразно  на этом основании отказываться от нормативного закрепления этой формы  непосредственной демократии в законе о референдуме. Консультативный  референдум, несмотря на все свои недостатки, - неотъемлемый элемент демократии, форма обратной связи органов  государственной власти и граждан, выявления общественного мнения по важнейшим вопросам государственной  и общественной жизни. К тому же консультативный  референдум может быть одним из эффективных  способов реализации народной инициативы, поскольку от инициативной группы граждан  трудно требовать вынесения на референдум готового законопроекта. Что же касается недостатков, то их можно преодолеть с помощью соответствующего нормативного регулирования в законе о референдуме. 

   Отличие императивного референдума от консультативного состоит, как отмечалось выше, в правовой силе его решений. Решение императивного  референдума имеет высший, окончательный, общеобязательный и конкретный характер. Это означает, что оно, во-первых, не только не нуждается в каком- либо утверждении, но даже не предусматривает какого-либо воздействия на него любым из органов государственной власти, кроме органа, обязанного его опубликовать для всеобщего сведения. Во- вторых, решение императивного референдума действует в отношении неограниченного круга лиц. Как правило, на него выносится проект нормативного акта, вступающего в силу сразу после окончания референдума. Такой референдум носит наименование ратифицирующего. При этом голосование может производиться в двух вариантах- когда на референдум выносится закон, принятый парламентом, и проект, который не рассматривался им или иным полномочным органом. По мнению В.В. Маклакова, «освещение проекта волею народа имеет цель придать ему особое значение». Не отрицая в принципе демократического значения императивного ратифицирующего референдума, вряд ли можно согласиться с оценкой этой акции В.В. Маклаковым. Вынесение проекта нормативного акта непосредственно на утверждение граждан, без предварительного рассмотрения в соответствующих органах власти, может повлечь негативные последствия для правовой системы страны. 

   По  способу проведения референдум подразделяются на обязательные и факультативные.

   Обязательным  признается референдум, проводимый в  соответствии с установленными законом  условиями, несоблюдение которых означает принятие нелегитимного решения. Условия  назначения обязательного референдума предусматриваются в большинстве случаев конституцией или специальным законом.

   В правовом отношении обязательный референдум означает принадлежность высшей законодательной  или законоутвердительной власти исключительно народу. При его проведении парламент предварительно рассматривает и одобряет законопроект или проект какого- либо решения и выносит их на окончательное утверждение народа. Только народ правомочен придать нормативно- правовому акту законную силу. Оценивая этот вид референдума, швейцарский политолог Генгель писал: «Общеобязательный референдум делает народное голосование актом органическим. При факультативном референдуме народное голосование может быть обеспечено лишь посредством известной агитации. Факультативный референдум есть орудие оппозиции. Собственно говоря, он является лишь средством отвергать. Обязательный референдум есть сама народная роля, санкционирующая решение властей», и далее: «При системе факультативных референдумов всегда стараются свести право народа выражать свою волю к возможно меньшему числу случаев. Обязательный референдум, наоборот, есть торжественное и практическое подтверждение самодержавия народа».⁹

   Разделяя  в целом мнение Генгеля, К. Н. Тахтарев утверждал, что под факультативным референдумом понимается «народное  голосование, осуществляемое по желанию  известного числа граждан, которые  вызывают голосование, приводя в  действие самодержавную учредительную  или законодательную власть народа утверждать или не утверждать законы, выработанные парламентом, а также  и всякие правительственные мероприятия  и постановления, которые имеют  общее значение». Думается, что в  данном определении произошло смешение характеристик двух видов референдума. Если речь идет об утверждении решений, принятых парламентом, то очевидно, сто  это относится к ратифицирующему  референдуму. Поскольку само назначение референдума в этом случае является результатом реализации воли граждан, а не нормы закона, то можно предположить, что референдум относится к числу факультативных. С другой стороны, поскольку инициатива его проведения также принадлежит гражданам, то логично предположить наличие в приведенном определении элементов характеристики петиционного референдума. Действительно, существует мнение, что петиционный референдум является лишь разновидностью факультативного, что, думается, справедливо. ¹⁰