Референдум в РФ: понятия, виды, организационно-правовых основ

   Более точную дефиницию факультативного  референдума дал И.П. Трайнин: «Референдум  бывает факультативным, когда народное голосование проводится по требованию определенного количества избирателей  по законопроектам или по принятым уже законам согласно порядку, указанному в Конституции. При этом конституции  отдельных стран иногда предусматривают, что инициатива такого голосования  исходит не только от избирателей, но и от части депутатов парламента или от главы государства (президента)». ¹¹

   Факультативные  референдумы, в современном их значении, проводятся в отличии от обязательных по тем вопросам, которые считают  необходимым вынести на народное голосование государственные органы или сами граждане, в то время  как обязательные проводятся в четко  определенных законом случаях. Таким  образом, факультативные референдумы  предполагают избирательность применения этой формы волеизъявления к тем или иным проблемам общественной жизни.

   В таком виде данный вид референдума  закреплен законодательством большинства  стран мира, в том числе в  России. В ряде государств  
(Испания, Япония и др.) обязательный референдум проводится по вопросам принятия и изменения конституции. ¹²

   В Российской Федерации с принятием  Федерального конституционного закона от 17 декабря 2001 г. «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования  в ее составе нового субъекта Российской Федерации» ¹³(ст. 11) появился новый вид - обязательного референдума. ФКЗ закрепляет проведение в субъектах обязательного референдума по вопросу об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Федерации.

   В субъектах России, в муниципальных  образованиях также встречаются обязательные и факультативные референдумы. Например в ст. 77 Конституции Республики Алтай устанавливается обязательный референдум: «Государственно- правовой статус и границы территории Республики Алтай не могут быть изменены без согласия народа Республики Алтай, выраженного путем референдума. Решение считается принятым, если за него проголосовало более двух третей избирателей, принявших участие в референдуме».

   По  содержанию референдумы  делятся на конституционные, законодательные, международно - правовые, административно- правовые и иные. 

   Данная  классификация основана на юридическом  характере принимаемых с их помощью  актов.¹⁴ Само название указывает на цели законодательного, международно- правового, административного- правового референдумов. Эти виды референдумов отличаются как по кругу субъектов инициативы проведения, так и по процедуре проведения.

   Конституционным признается референдум, на котором  рассматриваются вопросы, связанные  с принятием или изменением Основного закона. В принципе при конституционном референдуме круг субъектов инициативы уже, а процедура проведения сложнее, чем  других видов референдума. Так, для принятия обычного закона с помощью референдума по российскому законодательству достаточно, чтобы за проект проголосовали более половины участников при условии, что референдум состоялся. Однако для принятия изменений и дополнений Конституции РФ необходимо, чтобы за них проголосовало более половины внесенных в списки для тайного голосования граждан России. Данное решение законодателя вполне оправданно, имея в виду, что для принятия закона достаточно более половины голосов участвующих.

   Перед проведением 12 декабря 1993 г. Всероссийского референдума по проекту Конституции  РФ проводились дебаты о способе  разработки и принятии Основного  закона РФ. Вносились различные предложения: путем созыва Учредительного собрания для разработки и принятия Конституции, путем принятия Съездом народных депутатов РФ проекта, подготовленного  Конституционной Комиссией, путем  референдума (по проекту Конституции  и по основным тезисам).

   Принятие  нового Основного закона или внесение изменений в действующую Конституцию- это процедурный вопрос, имеющий  принципиальное политическое и правовое значение. Он непосредственно связан с такими основополагающими началами любого демократического государства, как народовластие и верховенство права. Конституция должна быть принята (или изменена) способом, который не вызывает ни малейшего упрека или сомнения в его легитимности. В то же время государство, как правило, избирает тот способ, который наиболее полно отвечает не только юридическим требованиям, но и конкретной политическо - экономической обстановке, историческим и национальным аспектам.

   Конституция РФ 12 декабря 1993 г. Была принята конституционным  референдумом. 

   Юридическое разграничение референдумов на конституционный  и законодательный применяется  не во всех правовых системах.

   Также возможна классификация референдумов и по другим предметам: например, по финансовым вопросам, при изменении  административно- территориальных  единиц, международно - правовых.

   В действующем законодательстве России закреплены различны виды референдумов: конституционные (уставные), международные, административно- территориальные, для  решения вопросов самообложения  населения в муниципальных образованиях могут использоваться референдумы, при решении вопросов градостроительства и т. д.

   По  времени проведения референдумы могут  быть дозаконодательными и послезаконодательными.

   В основу данного деления положено расположение этапа проведения голосования- до и после рассмотрения парламентом законопроекта. Вопрос о времени проведения голосования связан с правовыми последствиями референдума.

   Голосование по законопроекту после его принятия парламентом является послезаконодательным референдумом. Его целью является поддержка народом закона и тем  самым придание ему особого значения: закон, одобренный таким путем, отменяется или изменяется только референдумом.

   По  законопроекту, подготовленному исполнительной властью или группой избирателей, который передается на голосование, минуя представительный орган, проводится дозаконодательный референдум.

   В зависимости от территории, на которой проводится референдум, он может  иметь общегосударственный и местный характер.

   Применительно к России можно говорить об общероссийском, региональном (несколько субъектов  Федерации), субъекта Федерации т  местном (на территории муниципального образования и на его части) референдумах.

   Общенациональные  референдумы проводятся для решения  вопросов, имеющих общенациональное значение, например, для принятия новой  Конституции РФ, если Конституционное  собрание примет решение о вынесении  на всенародное голосование ее проекта.

   Местный характер референдумов обусловлен также  характером выносимых на него вопросов. Местные референдумы организуются для решения государственных  вопросов локального значения в пределах той и иной части государства  соответственно его административно - территориальному делению.¹⁵ У гражданина, выражающего свою властную волю по тому или иному вопросу, никакого объективного ограничителя, никакого стимула объективности нет, кроме его собственного интереса. И если он будет решать, зная, что его самого решение никак не коснется, никакой гарантии от произвольности, злого умысла и безответственности нет. Собственный интерес- это и есть объективная предпосылка для принятия обоснованного, справедливого, не ущемляющего интересов отдельной личности коллективного решения. Это в конечном итоге позволяет найти оптимальное соотношение между частными, корпоративными и общенациональными интересами, совмещающимися в сознании каждого из участников референдума. Доказано практикой, что участие в такого рода мероприятиях зависит от важности решаемых вопросов. Гражданская апатия исчезает, когда обсуждаемый вопрос затрагивает реальные интересы многих групп граждан.

   Конституция РФ (ст. 138), а также Федеральный  закон РФ от 22 апреля 1995 г. «Об общих  принципах организации местного самоуправления» предусматривают  местный референдум как форму  непосредственной демократии. В законе закреплены только основные принципы проведения местного референдума, тогда  как порядок его назначения и  проведения, принятия и изменения  его решений должен устанавливаться  уставами муниципальных образований (ст. 22). Необходимо ответить, что очень  важно найти правовой баланс между  региональным и местным правотворчеством и соблюдением принципа равноправия  граждан. При этом следует учесть, что большинство полномочий в  сфере нормативно- правового регулирования  этих отношений на региональном и  местном уровне сосредоточено в  соответствии с современным подходом к организации федеративных отношений  и местного самоуправления, закрепленным Конституцией, в руках представительных органов власти субъектов Федерации и местного самоуправления.

   Основой для классификации референдумов может являться их инициатор, в качестве которого выступают:

   Государственный орган (глава государства, правительство, парламент или часть парламента, местные органы власти- чаще всего высшие звенья местных органов);

   Избиратели (по предложению избирателей референдум имеет две формы - петиционную и отклоняющую, в форме «народного вето»);

   Иные  субъекты (например, общественные объединения, их региональные отделения, руководители общественных объединений, группы депутатов и т. д.).

   В действующем законодательстве России возможны и петиционные референдумы (по инициативе граждан) на всех уровнях, и инициируемые иными органами (Конституционным собранием) и органами власти.  

   1.3. Становление и  развитие института  референдума в  России

   Формирование  института референдума в нашей  стране началось в советский период. Статья 49 Конституции СССР 1936 года гласила, что «Президиум Верховного Совета СССР производит всенародный опрос (референдум) по своей инициативе или по требованию одной из союзных республик»¹⁶, т.е. референдум характеризовался лишь как всенародный опрос. Однако  практики проведения в СССР таких референдумов не было. Статья 5 Конституция СССР 1977 г. предусматривала, что «наиболее важные вопросы государственной жизни выносятся на всенародное обсуждение, а также ставятся на всенародное голосование (референдум)¹⁷».

   Аналогичное положение содержалось и в ст. 5 Конституции РСФСР 1978 года.¹⁸ Однако долгое время законодательство не определяло механизма применения этого института, несмотря на то, что отечественные ученые настаивали на необходимости принятия специального нормативного акта, посвященного порядку проведения всенародного голосования. Делались и конкретные предложения по структуре и основным положениям будущего акта. Например, В.Ф. Коток обстоятельно рассматривал вопрос о содержании будущего нормативного акта о референдуме и предлагал принять положение об общесоюзном референдуме. Эти предложения приобретали особую важность в связи с тем, что Планом организации работ по приведению законодательства Союза ССР в соответствие с Конституцией СССР, принятым Президиумом Верховного Совета СССР 12 декабря 1977 года, были предусмотрены разработка и принятие этого акта. В последующие годы организация и порядок проведения референдумов были регламентированы законодательством. В декабре 1990 года Съезд народных депутатов СССР принял закон о референдуме.

   Однако долгое время текущее законодательство не определяло механизма применения этого института. В настоящее время организация и порядок проведения референдума регламентированы законодательством. А также появилась и практика их проведения.

   Институт  референдума в России был впервые  законодательно закреплен 16 октября 1990 года. Этот акт является во многом противоречивым. Он, например, предоставлял право требовать проведения референдума со стороны 1 млн. граждан Российской Федерации, но в то же время оказывалось, что это право не безусловно, ибо Закон позволял Съезду народных депутатов отклонять требования о назначении референдума. Только Съезд был вправе принимать решение о всенародном референдуме, но поскольку обязательные референдумы не предусматривались, он, обладая всей полнотой власти по важнейшим вопросам, был не заинтересован в их проведении.

   Все это  предопределило сравнительно редкое использование  референдума, несмотря на то, что в  начале 90-х гг. в стране проходили  глубокие реформы, и власти серьезно нуждались в выявлении воли народа.

    Необходимо  отметить, именно законом «О референдуме  РСФСР», принятым 16 октября 1990 года¹⁹, было проведено 17 марта 1991 года всенародное голосование. Была поставлена задача выявить волю народа по одному из важнейших вопросов государственной жизни: о сохранении на территории нашей страны Союза как обновленной федерации суверенных республик и введение поста Президента в России.