Проблемы конституционно-правовой ответственности в РФ

    В отечественной юридической литературе поднимается вопрос о необходимости  специального закона о конституционно-правовой ответственности. Предлагается принятие как единого "своеобразного конституционного кодекса³⁹, так и специальных федеральных законов, посвященных конституционно-правовой ответственности в отдельных сферах. Предполагаемая цель всех этих актов - конкретизировать конституционные нормы по аналогии с тем, как это делается по отношению к другим видам юридической ответственности.

    Частично  такие идеи нашли отражение в  федеральном законодательстве. Анализируя российские нормативные правовые акты, можно сделать вывод о том, что конституционно-правовая ответственность  имеет собственную правовую основу. В частности, вопросы конституционно-правовой ответственности затронуты в федеральных конституционных законах - например, "О Конституционном Суде Российской Федерации"⁴⁰ (ст.17, 18, 80), "О Правительстве Российской Федерации"⁴¹ (ст.33, 43, 44), а также в федеральных законах - например, "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"⁴² (ст.48, 49), "О политических партиях" (ст.9, 20, 27, 37-43), "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации"⁴³ (ст.25, 32, 64), "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" ⁴⁴ (ст.40, 44, 47, 91) и др.

    Ярким примером является установление мер  федерального воздействия в отношении  органов государственной власти субъектов федерации, закрепленных в Федеральном законе "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»⁴⁵ (ст.3.1, 9, 19, 29, 29.1). Как известно, конституционность ряда соответствующих мер воздействия - досрочного прекращения полномочий (роспуска) законодательного (представительного) органа и отрешения высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа) от должности - ставилась под сомнение. Вероятно, это произошло из-за того, что Конституция России не только не регулирует порядок применения таких мер, но и вовсе о них не упоминает. Однако Конституционный Суд РФ признал соответствующими Конституции закрепленные в федеральном законодательстве меры федерального воздействия в отношении органов государственной власти субъектов федерации, указав, что они представляют собой конституционно обусловленный комплексный правовой институт⁴⁶.

    Вместе  с тем, правовая позиция Конституционного Суда РФ в отношении положений  Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", устанавливающих эти меры ответственности, представляется неоднозначной. Конституционный Суд признал соответствие всех обжалуемых мер Конституции, поскольку федеральным законом в качестве обязательного элемента их применения предусматриваются судебные процедуры. Одновременно Суд еще раз подтвердил, что в силу норм Конституции он является единственной судебной инстанцией, которая уполномочена окончательно разрешать публично-правовые споры о соответствии Конституции РФ. Из названного закона следует, что применение рассматриваемых мер воздействия возможно на основании решения "соответствующего суда", но Конституционный Суд решил, что соответствующим в данном случае является только он сам. Другое истолкование норм о таких мерах воздействия, по мнению Конституционного Суда, не вытекает и не может вытекать из данного Федерального закона, поскольку оно не соответствовало бы Конституции.⁴⁷ Таким образом, без окончательного решения Конституционного Суда все остальные судебные решения, констатирующие соответствующие нарушения Конституции и федерального законодательства, не имеют юридического значения, поскольку не могут служить основанием для применения указанных мер воздействия. Вследствие этого механизм реализации таких мер воздействия приобретает, видимо, несколько иное содержание, чем задумывал законодатель, он становится более громоздким и поэтому менее эффективным и сложно реализуемым.

    Казалось  бы, признание отдельных мер воздействия  в отношении органов государственной  власти и высших должностных лиц  субъектов федерации соответствующими Конституции позволяет согласиться  с некоторыми исследователями, которые предлагают закрепить на уровне федерального закона институт федерального вмешательства (интервенции)⁴⁸ (подобный существующим в Бразилии или ФРГ). Однако указанная правовая позиция Конституционного Суда вовсе не позволяет таким образом решить вопрос о федеральном вмешательстве, т.е. установлением в федеральном законе мер конституционно-правового воздействия по отношению к субъекту федерации в целом. Предлагается, например, введение особого режима правления на территории субъекта Российской Федерации, или прямого федерального правления, или федерального правления в отдельной сфере общественных отношений, находящейся в ведении субъекта Российской Федерации. Все это может рассматриваться как нарушение конституционного статуса субъекта Российской Федерации, так как нарушается стабильность государственной власти такого субъекта, в частности, формируется федеральная администрация, глава которой назначается Президентом РФ. Подобные меры требуют исключительно конституционного регулирования, следовательно, надо вносить поправки в Конституцию РФ. По тем же причинам проблематично и принятие "конституционного кодекса". Впоследствии, когда институт конституционно-правовой ответственности в России обретет четкие контуры и при необходимых изменениях Конституции РФ, можно будет - по аналогии, например, с административной ответственностью - кодифицировать меры конституционно-правовой ответственности.

    В противоположность российской практике, за рубежом встречается прямое конституционное  и законодательное закрепление  конституционно-правовой ответственности в качестве особого вида ответственности. Так, Конституция Польши⁴⁹ прямо предусмотрела конституционно-правовую ответственность: в ст.198 указаны лица, которые несут "за нарушение Конституции или закона в связи с занимаемой должностью или в сфере исполнения своих служебных обязанностей конституционную ответственность". В статье 142 Федерального конституционного закона Австрии⁵⁰ устанавливается "предусмотренная Конституцией ответственность" верховных органов Федерации и земель, их должностных лиц за допущенные правонарушения. Изучение зарубежного опыта правового регулирования вопросов конституционно-правовой ответственности имеет не только теоретическое, но и прикладное значение. Однако в вопросе заимствования моделей конституционно-правовой ответственности, позитивно себя зарекомендовавших за рубежом, необходимо проявлять осторожность, а также учитывать совместимость реципируемых норм и российских правовых реалий. Поэтому речь не может идти о простом механическом использовании иностранных конституционно-правовых конструкций. 
 
 
 
 
 
 
 
 

4. КОНСТИТУЦИОННАЯ И ПОЛИТИЧЕСКАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ

    В ХХ в. Дело, начатое буржуазными революциями  в Европе, поддержанное другими народами, привело к возникновению такого явления, как политическая, нравственная, уголовная ответственность власти. Идее ответственной власти предстоит реализоваться в полной мере в ХХI в. При условии усиления социальной активности и организованности народных масс.

    Если  политическая  и  нравственная ответственность  власти существуют и как позитивная, и как ретроспективная, то уголовная ответственность так же, как и конституционная наступает только за конкретное деяние (ретроспективная ответственность).

    Политическая  ответственность – это ответственность  власти пред обществом за выполнение принятых на себя обязательств, обещаний и программ. Это эффективное руководство страной, обеспечивающее ее движение вперед в экономике, духовно-нравственной, социальной и иных сферах. Кроме того, это выполнение на деле провозглашенных целей, программ, обязательств и обещаний, постоянный отчет за дела, реагирование на проблемы сограждан, общение с ними, признание своих ошибок и их активное исправление и многое другое.

    Политическая  ответственность – это ответственность  за надлежащую реализацию тех властных полномочий, которые те или иные структуры получили от народа как единственного источника власти. Мерой политической ответственности будет отстранение от власти тех лиц, кто не должным образом осуществлял свои публичные функции.

    Нравственная  ответственность – это ответственность власти за реализацию своих полномочий на основе требований морали, справедливости.

    Мерой нравственной ответственности является отстранение от власти людей без чести, совести, лишенных чувства долга, справедливости. В ряде цивилизованных стран усиливается тенденция ответственности власти за соблюдение общечеловеческой и национальной морали. Постоянно в той или иной стране отстраняют или не допускают кого-то к высокой государственной должности за прелюбодеяние , увлечение алкоголем, взяточничество и т.п.

    Эффективным рычагом ответственности властных структур представляется обязанность  глав государств и правительства  регулярно отвечать на вопросы средств  массовой информации, общественности, граждан. Уклонение от «допроса»  в правовых государствах воспринимается как публичный конфликт. Например, М. Тэтчер, будучи премьер-министром Великобритании, еженедельно отвечала на вопросы в парламенте, которые не были известны заранее. Обычно на ориентировочную подготовку М. Тэтчер затрачивала четыре часа, так как отвечать приходилось на 15-20 вопросов.

    Уголовную ответственность власти можно проиллюстрировать  судебным процессом в Южной Корее в 1986 г. над двумя бывшими президентами (Гон Ду Хваном и Ро Дэ У), виновными в государственной измене, коррупции и насилие над народом. Суд приговорил одного из бывших президентов к смертной казне, а другого – к тюремному заключению на 22,5 года. Более 70% граждан одобрили приговоры, а более 30% считают, что Ро Дэ У отделался слишком мягким наказанием.

    Этот  приговор свидетельствует о признании преступными военно-силовые методы завоевания власти, ответственность за них не имеет срока давности.

    В 90-е годы ХХ в. в ряде стран проводятся широкие компании под девизом «чистые руки» с целью очищения власти от преступных элементов, коррумпированных должностных лиц вплоть до глав государства. Организуются громкие судебные процессы над высшими государственными деятелями, отдававшими и выполнявшими приказы, в результате реализации которых гибли люди. Привлекаются главы государств давнего прошлого, преклонного возраста, смертельно больные (ФРГ, Италия, Чили).

    В правовых государствах функционируют  государственные и общественные институты, приняты процедуры привлечения  к ответственности всех субъектов  высшего эшелона власти за провалы в делах и неблаговидное поведение. Мерами такой ответственности для законодательной, исполнительной, судебной, информационной власти являются: досрочный отзыв парламентариев, отставка правительства, роспуск парламентов и судов, запрет на работу в средствах массовой информации лицам, уличенным во лжи и т.д.

    Очевидно, что в демократических государствах существует как нравственно-политическая, так и уголовная ответственность  власти. Необходимо определиться по поводу соотношения названных видов  ответственности с конституционной ответственностью власти.

    В условиях формирования правового государства  существование особых процедур привлечения  должностных лиц властных структур к уголовной ответственности  в рамках конституционного судопроизводства более эффективно для укрепления законности в обществе. Это связано с тем, что на практике в таких государствах в обычном судопроизводстве достаточно сложно привлечь лицо, обладающее иммунитетом, к юридической ответственности.

    Вместе  с тем очень проблематична  реальность отстранения от должности лиц, обладающих властью в обществе с незрелой формой демократии. Яркий пример – материалы Специальной комиссии Государственной Думы по отрешению Президента РФ Б. Ельцина от должности, так как процесс импичмента официально даже не смог начаться.

    Конституционно-правовая ответственность как гарантия сохранения конституционного строя представляет собой, прежде всего ответственность власти, в том числе за состояние конституционности и законности в правотворческой и правоприменительной деятельности государственных органов, должностных лиц, и, следовательно, она должна обеспечивать высокую социальную эффективность функционирования власти. При этом важно, чтобы объем полномочий и обязанностей субъектов, с одной стороны, и объем их ответственности - с другой были сбалансированы и находились в пропорциональной зависимости. Мера власти должна соотноситься с мерой ответственности.

    Поскольку конституционное право главным  образом регулирует политические отношения⁵¹, постольку и конституционно-правовая ответственность имеет политическое содержание, а ее меры - политический характер. Конституционно-правовая ответственность выполняет функцию политико-правового воздействия на субъекты, допустившие конституционные деликты, являясь одним из методов регулирования общественных отношений, что дает основание иногда не вполне точно отождествлять конституционно-правовую ответственность с политической. Но не всякую меру публично-принудительного воздействия (в том числе организационную), имеющую политическое содержание, можно рассматривать как меру конституционно-правовой ответственности. Иначе границы собственно юридической ответственности безосновательно расширяются, а ее функция стимулирования должного поведения столь же бессмысленно утрачивается.