Проблемы конституционно-правовой ответственности в РФ

    Действующее в Российской Федерации законодательство позволяет уже сегодня выделить достаточное количество мер конституционной ответственности. Так, Т.Д. Зражевская выделяет следующие меры:

    1) отрешение Президента от должности;

    2) отставка Правительства в целом  или отдельных его членов;

    3) временное отстранение от должности по Указу Президента до принятия решения палатой Федерального Собрания;

    4) лишение полномочий депутата, выборного  должностного лица; запрет занимать  определенные должности;

    5) отмена решения о приеме в  гражданство;

    6) лишение государственных наград и почетных званий;

    7) лишение активного и пассивного  избирательного права (по приговору  суда).¹⁴

    Кондрашев А.А. дополняет этот список следующими мерами:

    1) отстранение от должности высшего  должностного лица - главы исполнительной  власти субъекта;

    2) роспуск высшего органа законодательной власти субъекта;

    3) временное перераспределение предметов  ведения и полномочий в пользу  органов власти Федерации;

    4) изменение статуса субъекта;

    5) назначение специального федерального  представителя для управления  субъектом;

    6) ввод специальных подразделений  на территорию субъекта.¹⁵

    Более подробную классификацию мер  конституционной ответственности  дает Е.И. Колюшин (как уже указывалось  ранее, не со всеми названными мерами согласен автор данной работы. - С.Н.). Кроме названных выше, к мерам конституционной ответственности автор относит:

    1) меры, принимаемые Конституционным  Судом;

    2) приостановление Президентом действия  акта органа исполнительной власти  субъекта Федерации;

    3) отмену Президентом РФ постановлений  и распоряжений Правительства РФ;

    4) роспуск Государственной Думы;

    5) отказ в заверении списков  кандидатов, вынесение предупреждения  кандидату, избирательному объединению,  отказ в регистрации кандидата  (списка), отмену регистрации кандидата  (списка);

    6) признание выборов недействительными по решению суда.¹⁶

    Конституционная ответственность является особым видом  юридической ответственности, которой  присущи все общие признаки последней. Во-первых, ответственность наступает  только в случаях, специально предусмотренных  нормами права. Во-вторых, применение мер ответственности возможно за нарушение правовых норм. В-третьих, конституционная ответственность конкретизируется в актах компетентных органов. И, наконец, в-четвертых, ответственность связана с мерами государственного принуждения. Вместе с тем конституционная ответственность, как самостоятельный вид ответственности, применяемый в особой сфере, имеет специфические признаки.

    1. Основанием для применения мер  конституционной ответственности  является конституционное правонарушение, которое может выражаться в совершении конкретных противоправных деяний (действия или бездействия). В отличие от иных видов ответственности конституционная может применяться и тогда, когда совершенные деяния не привели к результатам, сформулированным в конституционном законодательстве. Таким образом, фактическим основанием для наступления конституционной ответственности является нарушение конституционных норм.

    2. К конституционной ответственности  привлекают не только органы, которым такое право предоставлено конституционным законодательством (президент, парламент, правительство, суды и т.д.), но и отдельные граждане (например, в случае обращения в Конституционный Суд).

    3. Конституционным законодательством  предусмотрен особый, более сложный,  порядок привлечения к конституционной ответственности (примером может служить отрешение Президента от должности, когда к участию в этой процедуре привлекаются сразу несколько органов государственной власти).

    Конституционная ответственность состоит в применении конкретных конституционных взысканий:

    - признание органом конституционного  контроля неконституционным нормативного  акта или его отдельных положений;

    - признание неконституционным не  вступившего в силу международного  договора Российской Федерации;

    - признание неконституционными внутрифедеральных и межрегиональных договоров.

    Названные меры применяются за превышение власти конкретными органами, за правонарушения, совершенные в сфере правотворчества  и правоприменения. Сегодня, исходя из предоставленных полномочий, Конституционный Суд в своих решениях ограничивается лишь констатацией совершенного правонарушения. Таким образом, при признании того или иного акта неконституционным ответственность заключается лишь в умалении авторитета государственного органа или должностного лица. В связи с этим отчасти следует согласиться с М.А. Красновым в том, что институт отмены решений, не соответствующих вышестоящим актам, вписывается в механизм ответственности, если... мыслить отмену не как самостоятельную санкцию, а как промежуточное звено, необходимое при реализации ответственности.¹⁷ Вместе с тем необходимо отметить, что Конституционный Суд не отменяет решения, а признает их неконституционными, в связи с чем они утрачивают юридическую силу.

    Эффективность правосудия непосредственно связана с обязательностью, непререкаемостью судебных решений. По Федеральному конституционному закону "О Конституционном Суде Российской Федерации" решения этого органа являются непосредственно действующими, самодостаточными, т.к. они не требуют, чтобы орган, издавший акт, признанный неконституционным, издавал новый акт о его отмене.

    Законодателем предпринята попытка повысить ответственность  органов государственной власти за исполнение решений Конституционного Суда принятием ФКЗ "О внесении изменений и дополнений в ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации" (от 15.12.01). В частности, в статье 79 ФКЗ введено требование к государственному органу или должностному лицу, принявшему нормативный акт, признанный Конституционным Судом неконституционным, принять новый нормативный акт, "который должен, в частности, содержать положения об отмене нормативного акта, признанного не соответствующим Конституции РФ полностью, либо о внесении необходимых изменений и (или) дополнений в нормативный акт, признанный неконституционным в отдельной его части". Статья 80 ФКЗ детально прописывает полномочия всех органов государственной власти Российской Федерации и субъектов в случае признания их акта неконституционным. Они должны в сроки, указанные в Законе, отменить неконституционный акт, признанный неконституционным. Например, Президенту РФ, Правительству РФ предписано не позднее двух месяцев после опубликования решения Конституционного Суда РФ отменить нормативный акт, признанный неконституционным.

    При буквальном прочтении данных положений складывается впечатление, что Конституционный Суд является лишь органом конституционного надзора, если его решением акт признается неконституционным, а орган, издавший такой акт, должен отменить его действие. В данном случае имеет место уравнивание Конституционного Суда с иными судами в сфере нормоконтроля по юридической силе принимаемых решений. Однако Конституционный Суд неоднократно в своих решениях устанавливал разницу между нормоконтролем, проводимым органом конституционной юстиции, и иными судами, обращая внимание на то, что Конституционный Суд принимает окончательные решения, не требующие своего утверждения другими государственными органами или должностными лицами. Так, в одном из последних решений Конституционный Суд установил, что "в силу прямого указания Конституции Российской Федерации Конституционный Суд Российской Федерации выступает в качестве судебной инстанции, уполномоченной окончательно разрешать публично-правовые споры о соответствии Конституции Российской Федерации..." (Постановление Конституционного Суда РФ от 04.04.2002 N 8-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации").

    Кроме этого, Законом предусмотрен достаточно сложный порядок исполнения решений  Конституционного Суда. Представляется, что срок, названный законодателем (3 месяцев), для подготовки Правительством РФ проекта нового закона слишком  мал, особенно если речь идет о ряде взаимосвязанных законопроектов. Государственная Дума должна рассмотреть данный законопроект (законопроекты) во внеочередном порядке. Интересно, будет ли рассматриваться в таком же порядке законопроект, инициированный вместо признанного неконституционным другим субъектом законодательной инициативы. Вместе с тем возникает вопрос о возможности обязать законодательный (представительный) орган субъекта принять новый закон субъекта взамен признанного неконституционным. Видимо, можно лишь обязать в конкретный срок рассмотреть вопрос о принятии нового акта. Более того, в большинстве субъектов действуют те же правила, что и на федеральном уровне, когда закон, принятый законодательным органом, вступает в силу только после его подписания главой субъекта. Следовательно, в пропуске указанных сроков может быть виноват и иной орган. Но тем не менее ответственность применяется к законодательному органу субъекта. Представляется, что данный ФКЗ не только усложняет механизм исполнения решений Конституционного Суда, но и снижает роль конституционного судопроизводства.

    Следует признать, что федеральным законодателем  предпринята попытка закрепления  ряда иных мер конституционной ответственности, в частности, в сфере взаимоотношений  Федерации и ее субъектов. Осуществление Российской Федерацией принадлежащих ей полномочий по защите Конституции и контролю за ее соблюдением, безусловно, предполагает наступление для органов государственной власти Федерации и ее субъектов в случае нарушений в соответствующей сфере негативных правовых последствий, в частности мер федерального воздействия. Так, Федеральным законом от 29.07.2000 "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" предусмотрен механизм воздействия в связи с невыполнением обязанностей государственных органов и должностных лиц по приведению законов и иных нормативных актов в соответствие с Конституцией Российской Федерации на основании решений Конституционного Суда РФ. Например, Президент Российской Федерации вправе инициировать перед Государственной Думой законопроект о роспуске законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Федерации при условии, что названный орган в течение шести месяцев не принял в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда, признавшего нормативный правовой акт не соответствующим нормам федерального законодательства. Процедура привлечения к ответственности, предложенная названным Законом, представляется излишне усложненной. По истечении шести месяцев суд должен установить, что в результате уклонения законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта от принятия мер по исполнению решения суда были созданы препятствия для реализации закрепленных федеральным законодательством полномочий федеральных органов государственной власти, органов местного самоуправления, нарушены права и свободы человека и гражданина и т.д. Только на основании данного судебного решения Президент сначала выносит в форме указа предупреждение законодательному (представительному) органу субъекта и только по истечении трех месяцев обращается в Государственную Думу с законопроектом. Сложности привлечения к данному виду ответственности, как и все иные случаи применения мер конституционной ответственности, предложенные названным Законом, безусловно, связаны с особой значимостью регулируемых отношений. Подобные специальные механизмы воздействия на виновных лиц, виновные органы, влекущие не только признание совершенного правонарушения, но и принятие мер конституционной ответственности, должны быть приняты и в иных сферах конституционных правоотношений.¹⁸