Проблемы конституционно-правовой ответственности в РФ

    Некоторые авторы выделяют более широкий круг субъектов. Например, Н.М.Колосова в  качестве субъектов называет еще  и физических лиц, общественные объединения.²⁷ Л.С.Мамут считает, что субъектом конституционной ответственности выступает и народ.²⁸ Однако, «в случае выделения в качестве субъектов конституционной ответственности физических лиц происходит смешение конституционной ответственности с другими видами юридической ответственности: уголовной, гражданско-правовой, налоговой, дисциплинарной. Народ как социальная общность может выступать субъектом политической, моральной, религиозной ответственности, но не юридической, а действующее законодательство не предусматривает правонарушений, субъектом которых являлся бы народ».²⁹

    Регулятивная  функция конституционной ответственности призвана урегулировать общественные отношения таким образом, чтобы, во-первых, субъектами конституционной ответственности признавались, соблюдались и защищались права и свободы человека и гражданина, во-вторых, соблюдались и защищались народовластие, верховенство Конституции, политическая система и иные основы конституционного строя РФ.

    Конституционные обязанности, запреты, дозволения выступают  способами осуществления регулятивной функции конституционной ответственности. В результате формулирования обязанностей, запретов, дозволений формируются составы правомерного конституционного поведения.

    Превентивная  функция конституционной ответственности  осуществляется как посредством  установления обязанностей соответствующего поведения, так и посредством угрозы наступления следующих неблагоприятных последствий: отрешения Президента от должности, отставки Правительства, отдельных министров, Генерального прокурора, отзыва депутата, выражения недоверия правительству РФ, роспуска Государственной Думы, досрочного прекращения полномочий законодательного (представительного) органа субъекта РФ, вынесения предупреждения законодательному (представительному) органу или руководителю субъекта РФ, выражения недоверия высшему должностному лицу субъекта РФ, прекращения полномочий высшего должностного лица субъекта РФ, досрочного прекращения полномочий соответствующего органа местного самоуправления, досрочного прекращения полномочий Уполномоченного по правам человека, освобождения от должности Председателя Счетной Палаты, его заместителя и аудиторов.

    Отстранение от должности указанных должностных  лиц – несомненно, конкретная мера конституционной ответственности. Современное федеральное законодательство, в отличие от утратившего силу законодательства СССР, не предусматривает института досрочного отзыва депутатов Федерального Собрания. Однако такие меры предусмотрены законодательством субъектов РФ, устанавливающих конституционную ответственность депутатов законодательных органов субъектов РФ. Институт отзыва включен также в уставы многих муниципальных образований.

    Некоторые авторы в числе мер конституционной  ответственности называют еще отмену и приостановление действия нормативно-правовых актов и введение чрезвычайного положения. Однако эти выводы «сделаны без учета теоретических положений о разграничении мер юридической ответственности и мер защиты, мер безопасности, а также оснований юридической ответственности».³⁰ Так, например, в результате введения чрезвычайного положения ограничиваются права граждан, но ограничение прав происходит не только у субъектов, по чьей вине было введено ЧП, но и у безвиновных лиц. Как известно, обязательным признаком правонарушения является вина, а фактическим основанием конституционной ответственности – правонарушение (в совокупности всех его признаков). Если ЧП рассматривать как меру ответственности, то получится, что наступление конституционной ответственности возможно без наличия вины, а это противоречит и теории правонарушения и основаниям юридической ответственности. Как и введение чрезвычайного положения, признание нормативно-правовых актов неконституционными Д.А.Липинский, вслед за другими авторами, относит к мерам защиты, а не мерам юридической ответственности.³¹  Отмену незаконного акта следует понимать не как самостоятельную санкцию, а как промежуточное звено, необходимое для реализации ответственности.³²

    Перечень  мер конституционной ответственности  в последнее время существенно расширен Федеральным Законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» [8. ст.5005]. В соответствии с этим законом высшее должностное лицо субъекта РФ вправе принять решение о досрочном прекращении полномочий законодательного органа субъекта РФ, а законодательный орган – выразить недоверие высшему должностному лицу субъекта РФ. Президенту предоставлено право вынесения предупреждения как законодательному органу, так и высшему должностному лицу субъекта РФ. В определенных случаях законодательный орган субъекта Федерации вправе прекратить полномочия высшего должностного лица субъекта РФ.

    Законы  субъектов РФ также могут содержать  меры конституционной ответственности.

    Угроза  наступления указанных выше неблагоприятных  последствий имеет целью не допустить  нарушения Конституции РФ, федеральных  конституционных законов и иных нормативно-правовых актов субъектами конституционной ответственности, т.е. преследует цель предупредить возможное конституционное правонарушение. Превенция конституционных правонарушений осуществляется в результате суммарного воздействия обязанностей и угрозы применения санкции конституционной ответственности.

    Если  субъект все же нарушает конституционную норму, то начинает реализовываться карательная функция конституционной ответственности. Она может реализоваться только в случае совершения конституционного правонарушения, а фактическим основанием конституционной ответственности служит закрепленный в законодательстве состав конституционного правонарушения.³³

    Конституционное правонарушение в полной мере обладает всеми признаками этого деяния: объект, объективная сторона, субъект, субъективная сторона. Динамика карательной функции во многих случаях усложнена процедурными правилами, существование которых обусловлено особым статусом государственных органов и должностных лиц, в отношении которых применяются меры конституционной ответственности.³⁴

    Процедура отрешения Президента от должности (импичмент) носит наиболее сложный характер. Конституция РФ предусматривает девять условий, при соблюдении которых возможно осуществление этой меры конституционной ответственности. При этом мерой конституционной ответственности является само отрешение от должности, а затем уже могут последовать меры уголовной, гражданско-правовой ответственности, суд может судить его как обычного гражданина. Но и сама по себе эта мера содержит огромный карательный потенциал, который заключается в публичном порицании Президента, в падении его авторитета в сознании лиц, его избравших, негативная оценка действий этого субъекта от имени всего общества. Аналогично карательный элемент проявляется и в других случаях реализации конституционной ответственности, когда должностное лицо публично отстраняют от должности или происходит отзыв депутата.

    Карательная функция конституционной ответственности  исключает субъектов, наделенных властными  полномочиями, из конституционных правоотношений, участниками которых они являлись и которые нарушили своими деяниями. Сужается также имущественная сфера правонарушителей, так как они лишаются льгот и привилегий, которые были обусловлены занимаемой должностью. Таким образом, происходит не только общественное порицание лица, но и сужение его имущественной сферы.

    Нужно помнить, что не всегда прекращение полномочий того или иного должностного лица связано с реализацией в отношении него карательной функции конституционной ответственности – сложение полномочий может происходить и в добровольном порядке, и в связи с занятием какой-либо деятельностью. Например, полномочия депутата прекращаются в случае вхождения его в состав органа управления хозяйственного общества или другой коммерческой организации, занятия им предпринимательской деятельностью (п. «в» ч.3 ст.4).

    Реализация  карательной функции конституционной ответственности во многих случаях выступает предпосылкой реализации карательных функций других видов юридической ответственности (уголовной, административной и т.д.). Это связано с наделением субъектов конституционных правоотношений иммунитетами от уголовного и административного преследования.

    Одновременно  с карательной функцией конституционной  ответственности реализуется восстановительная  функция. Такие меры как отрешение (освобождение) от должности Президента или другого высшего должностного лица, отставка Правительства, роспуск представительного органа – исключают субъектов из определенной сферы общественных отношений, не давая тем самым возможности совершить им новое правонарушение. Это может нормализовать, восстановить общественное спокойствие, упорядочить общественные отношения, восстановить правопорядок.³⁵ Ответственность восстанавливает правомерное состояние общественных отношений и одновременно возлагает на правонарушителя определенные неблагоприятные последствия.³⁶ Таким образом, специфика восстановительной функции конституционной ответственности заключается в том, что она связана не с компенсацией материального ущерба (как в гражданском праве), а с устранением недолжного поведения, возвращением в первоначальное положение, принятием мер по обеспечению осуществления конституционных прав и свобод, функционирования государственной власти и ее органов.

    Результат воздействия восстановительной  функции конституционной ответственности  можно рассматривать в двух аспектах: специально-юридическом и общесоциальном. К юридическому результату относятся  восстановление нарушенных правоотношений, субъективных прав, правового статуса, прямого действия Конституции РФ, верховенства Конституции и федеральных законов, основ конституционного строя и т.д.

    Общесоциальными результатами восстановительной функции  выступают удовлетворение духовных потребностей как общества в целом, так и отдельных его индивидов, нормализация морально-психологического состояния общества и отдельных его групп, нормализация общественных отношений, непосредственно не урегулированных правом.³⁷

    Наряду  с перечисленными, конституционная  ответственность выполняет и  воспитательную функцию, которая направлена на формирование правосознания высших должностных лиц, формирование и  укрепление уважения к Конституции  РФ, правам и свободам человека и  гражданина. 
 
 
 
 
 
 
 
 

3. КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ В РОССИИ И ЗА РУБЕЖОМ

    Очевидно, что без четкого отражения  конституционно-правовой ответственности  в нормативных правовых актах  будет крайне затруднено развитие как  теории юридической ответственности  в конституционной сфере, так и ее практическое воплощение.

    В российском законодательстве, несмотря на установление отдельных мер конституционно-правовой ответственности, соответствующий термин не используется. Конституция России прямо не признает конституционно-правовую ответственность в качестве отдельного института. Показательно и то, что слово "ответственность" употребляется лишь в трех ее статьях: ст.41, 54, 122, причем в последней речь идет исключительно об уголовной ответственности.

    Вместе  с тем, необходимость адекватных мер воздействия на субъекты конституционно-правовых отношений в целях защиты Конституции России вытекает непосредственно из закрепленных ею основ конституционного строя Российской Федерации как демократического правового государства, обязанного обеспечивать признание, соблюдение и защиту целого комплекса конституционных ценностей: прав и свобод личности, суверенитета, государственной целостности, единства системы государственной власти, единства экономического пространства и т.д. Поэтому законодатель должен установить контрольный механизм, который обеспечивал бы эффективное исполнение всеми субъектами конституционно-правовых отношений их конституционной обязанности - соблюдение Конституции и федеральных законов и недопущение не соответствующего им поведения. Такой контрольный механизм в случае невыполнения субъектами конституционно-правовых отношений указанной обязанности не может не предполагать наступления для них негативных последствий, включая, безусловно, меры конституционно-правовой ответственности.

    Поскольку в России нет прямого (однозначного) конституционного и законодательного указания на конституционно-правовую ответственность, исключительную важность в ее развитии приобретают правовые позиции Конституционного Суда РФ, который в отличие от законодателя использует термин "конституционно-правовая ответственность" и признает наличие ее мер в федеральных законах.³⁸ Конституционным Судом РФ на основе Конституции РФ сформулирован ряд принципов, которыми должен руководствоваться законодатель при регулировании конституционно-правовой ответственности. Так, Конституционный Суд последовательно проводит принцип определенности основания ответственности - четкого установления всех элементов состава конституционного деликта, чтобы избежать неоднозначного понимания и, следовательно, ошибок при применении. Из правовых позиций Конституционного Суда следует, что меры конституционно-правовой ответственности должны соответствовать требованиям справедливости и соразмерности. Санкции должны соизмеряться с конституционно установленными целями и ценностями, а также с характером совершенного конституционного деликта и иными факторами. Отступление в законодательных актах от указанных конституционных постулатов ведет к признанию Конституционным Судом таких актов не соответствующими Конституции РФ.