Проблемы конституционно-правовой ответственности в РФ

    Учитывая  сказанное, в федеральном законодательстве следует признать самостоятельность конституционной ответственности и меры ответственности во всех сферах конституционных правоотношений. Общим основанием для применения конституционной ответственности является нарушение Конституции Российской Федерации, законов или иных нормативных актов. Следует согласиться с позицией В.О. Лучина, который считает, что конституционное правонарушение может быть вызвано также нарушением общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров, имеющих государственно-правовой профиль и являющихся составной частью правовой системы Российской Федерации .¹⁹ Однако основным критерием применения конституционной ответственности является прежде всего защита Конституции Российской Федерации.

    Не  все согласны с тем, что вопросы конституционной ответственности могут регулироваться иными, кроме Конституции, актами. Однако нормы Конституции обладают нередко абстрактным характером, а потому конституционные правоотношения более детально регламентируются в текущих нормах. Контроль за соблюдением Конституции РФ находится в ведении Российской Федерации и регулируется посредством принятия федеральных законов в данной сфере. Обеспечение соответствия Конституции Российской Федерации всех нормативных актов, действующих на территории государства, находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. Таким образом, федеральный законодатель в текущем законодательстве должен предусмотреть такой механизм соблюдения Конституции Российской Федерации, который обеспечил бы эффективность действия Основного закона. 
 
 
 
 

    2.2. Соотношение конституционной ответственности  с другими видами юридической  ответственности

    Отдельно  следует рассмотреть соотношение  конституционно-правовой ответственности  с другими видами юридической  ответственности, от которых она отличается по многим позициям.

    Наиболее  сложно отграничить конституционно-правовую ответственность от иных видов юридической  ответственности в публично-правовой сфере - административной и уголовной. Вместе с тем, представляет интерес  ее соотношение с гражданско-правовой ответственностью, чему даже посвящаются специальные исследования.²⁰

    Конституционно-правовая ответственность в нашей стране наступает на основе норм Конституции  РФ и федеральных конституционных  законов, также в качестве комплексного института конституционного права она устанавливается и другими его источниками, в том числе федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации и подзаконными актами. Заметим, что сейчас уголовная ответственность устанавливается только федеральным законом. Имеются и особенности в самом закреплении конституционно-правовой ответственности: например, в отличие от других видов юридической ответственности, возможны случаи, когда описана санкция, но не определено основание ответственности, и наоборот.²¹

    Субъектами  конституционно-правовой ответственности  выступают как физические лица, так  и коллективные образования; уголовной - только физические; административной - физические и юридические лица. Физические лица как субъекты конституционно-правовой ответственности представлены гражданами, иностранными гражданами, лицами без гражданства, должностными лицами и др. В качестве коллективных образований выступают государственные органы, негосударственные органы и объединения и др.

    Основание конституционно-правовой ответственности (конституционный деликт) существенно отличается не только от основания уголовной ответственности (преступления), но и от других правонарушений (деликтов) - административных, дисциплинарных, гражданско-правовых. Вместе с тем, основанием конституционно-правовой ответственности может являться не только не соответствующее нормам конституционного права поведение, но и наступление иных обстоятельств, прямо предусмотренных конституционно-правовыми нормами. Так, конституционно-правовая ответственность может возлагаться за деяния других субъектов. Примером здесь служит ответственность кандидатов за действия их уполномоченных лиц в соответствии с подп."в" п.2 ст.91 Федерального закона "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации".²²

    Предусмотренные за конституционные деликты меры конституционно-правовой ответственности (конституционно-правовые санкции²³ далеко не совпадают с наказаниями за преступления и административными наказаниями, установленными за административные правонарушения. Так, лишение прав допускают как уголовное и административное, так и конституционное право (правда, только основных). Однако в ряде случаев применение уголовных или административных санкций невозможно в силу различных конституционно-правовых иммунитетов (которыми обладают, например, глава государства и парламентарии). Как известно, денежные взыскания (штрафы) являются довольно распространенной мерой ответственности: они используются в гражданском, административном, уголовном и международном праве. Высказана идея об установлении и конституционных штрафов.²⁴ Безусловно, штраф, предусмотренный санкциями конституционно-правовых норм, будет оказывать негативное воздействие на лицо, совершившее конституционный деликт, подтверждая упрек государства, и влечь существенные материальные последствия, которые могут сделать крайне невыгодным совершение некоторых деликтов. Однако такая мера не может быть отнесена к числу основных конституционно-правовых санкций, более того, ее отсутствие свидетельствует о том, что законодатель не считает штраф эффективным видом конституционно-правовых санкций.

    Конституционно-правовые санкции применяются широким  кругом уполномоченных субъектов (инстанциями  ответственности) - органами законодательной, исполнительной, судебной власти, местного самоуправления, должностными лицами, гражданами и др. - в отношении неподчиненных и неподотчетных им субъектов, тем самым отличаясь от дисциплинарных взысканий.

    Анализ  конституционного законодательства с  очевидностью выявляет существование санкций, которые не могут быть отнесены к таким традиционным видам юридической ответственности, как административная, гражданско-правовая, уголовная и дисциплинарная. Наличие особых санкций с ярким политико-правовым характером констатировалось в науке уже четверть века назад, что, в свою очередь, поставило более широкий вопрос о новом виде юридической ответственности - конституционной.

    Долгое  время считалось, что конституционно-правовая санкция не является обязательным, конститутивным признаком конституционно-правовой нормы.

    Действительно, не все конституционно-правовые нормы (как и нормы других отраслей) полностью соответствуют теоретической  модели, которая исходит из того, что понятие "санкция" связано  с так называемой логической структурой правовой нормы. Отрицать то, что конституционное право редко закрепляет санкции в качестве структурного элемента своих норм, невозможно. Однако это следует считать скорее несовершенством законодательной политики и техники, чем непреодолимой закономерностью и уникальностью метода конституционно-правового регулирования.

    Отсутствие  санкций во многих конституционно-правовых нормах снижает эффективность их действия и не всегда может быть компенсировано санкциями других отраслей без опасения, что эти нормы  останутся без действенной защиты. Только конституционно-правовые санкции как отражающие особенности защищаемых общественных отношений могут свести на нет все выгоды от нарушения норм конституционного права. В ряде случаев в силу самих конституционно-правовых норм применение санкций других отраслей становится невозможным. Так, депутаты, главы государств получают определенный иммунитет, который дает им дополнительные, по сравнению с имеющимися у других граждан, гарантии от привлечения к традиционным видам юридической ответственности.

    Очевидно, что конституционно-правовые нормы  нуждаются в адекватной системе  средств защиты своих предписаний, которая наряду с другими санкциями  включала бы и конституционно-правовые. Более того, некоторые санкции  могут быть установлены только в конституции. Поэтому такой способ урегулирования конституционной ответственности высших органов государственной власти, как принятие специального закона, надо признать не совсем приемлемым: использование конституционно-правовых санкций в отношении этих органов непременно затрагивает вопросы, требующие решения исключительно на конституционном уровне.

    Речь  не идет о том, что каждая конституционно-правовая норма должна быть снабжена собственной  санкцией. Безусловно, невозможно, чтобы  нормы конституционного права охранялись только "своими" санкциями, так как нельзя не считаться с тем, что существуют санкции, при помощи которых охраняются нормы различных отраслей права. Вместе с тем не стоит уповать только на отсылочный способ, который, по мнению некоторых юристов, характерен для конституционной ответственности. При этом, к сожалению, отсылки к законодательству часто имеют неопределенный характер.

    В некоторых случаях законодатель, наоборот, использует конституционно-правовые санкции для обеспечения норм других отраслей. Согласно ст.273 Бюджетного кодекса РФ, если представительный орган отклоняет отчет об исполнении бюджета по мотивам несоответствия исполнения бюджета утвержденному закону (решению) о бюджете, то указанный орган вправе возбудить процедуру выражения недоверия соответствующему органу исполнительной власти и его должностным лицам, а также отзыва выборных должностных лиц.

    В настоящее время нарушение большинства  российских конституционно-правовых норм не влечет за собой каких-либо неблагоприятных  последствий (если эти нормы не имеют диспозиций, схожих с диспозициями норм других отраслей права). Исключение составляет избирательное право, достигшее определенного прогресса в сфере конституционной ответственности.

    Представляется, что основная цель конституционно-правовых санкций состоит в предупреждении отклонений от требуемой диспозицией конституционно-правовых норм модели поведения. А если это произошло, то применение конституционно-правовых санкций направлено на осуществление превенции, восстановление во всех возможных случаях нарушенного конституционного правопорядка. Конституционно-правовые санкции имеют ряд особенностей, отличающих их от мер других видов юридической ответственности, что позволяет выделить их в самостоятельный вид²⁵.

    Принудительный  характер юридической ответственности применительно к конституционно-правовой ответственности проявляется не только в государственном принуждении, но и в ином приравненном к нему публичном (общественном)*(16). Конечно, такое публичное (общественное) принуждение так же, как и государственное, осуществляется на основе конституционно-правовых норм (или при их санкционировании²⁶) и, как правило, под государственным контролем. Цель принудительной деятельности достигается путем воздействия на политическую, моральную, организационную и имущественную сферу конкретного субъекта конституционно-правовых отношений.

    Проблема  реализации конституционно-правовой ответственности  решается непросто, и к важнейшим  относится вопрос об инстанции (субъекте юрисдикции). Кто-то должен констатировать наступление конституционно-правовой ответственности в отношении соответствующего субъекта. В ином случае невозможно привлечь к конституционно-правовой ответственности. Если инстанция ответственности (субъект юрисдикции) не установлена - нет и самой ответственности. В связи с этим при закреплении конституционно-правовой ответственности должны быть четко указаны не только субъект ответственности, основание, меры воздействия, но и обязательно - инстанция.

    Судебный  порядок реализации конституционно-правовой ответственности представляется наиболее целесообразным, поскольку востребование суда как независимого и беспристрастного по своей природе и в качестве такового участвующего в решении вопросов о применении мер конституционно-правовой ответственности предполагает соблюдение конституционных гарантий правосудия. Более того, внесудебный порядок применения ряда мер конституционно-правовой ответственности послужил основанием для признания Конституционным Судом РФ не соответствующими Конституции законодательных положений, закрепляющих такой порядок. 
 
 

    2.3. Функции конституционной ответственности

    Конституционная ответственность является разновидностью юридической ответственности, следовательно, выполняет регулятивную, превентивную, карательную, восстановительную, воспитательную функции.

    Регулятивная  функция конституционной ответственности  призвана закрепить и упорядочить  правоотношения. Она направлена на формирование поведения, деятельности субъектов конституционной ответственности, которые могут быть как индивидуальными, так и коллективными.

    К индивидуальным субъектам относятся: Президент РФ, члены Федерального Собрания, главы субъектов РФ, члены  Конституционного Суда, Уполномоченный по правам человека, члены Правительства, Председатель Счетной палаты и его  заместитель, Генеральный прокурор, главы органом местного самоуправления, депутаты законодательных органов субъектов РФ.

    К коллективным субъектам конституционной  ответственности относятся: государство  в целом, субъекты РФ, исполнительные и законодательные органы субъектов РФ, Правительство РФ, Государственная Дума, Совет Федерации. К субъектам конституционной ответственности относятся и органы местного самоуправления, так как, во-первых, правовые основы их деятельности закреплены в Конституции РФ (гл. 8), во-вторых, государство делегировало органам местного самоуправления часть своих полномочий (ст.132), в-третьих, Конституционный Суд в своем Постановлении признал ответственность органов местного самоуправления и их должностных лиц соответствующей Конституции РФ.