Органы исполнительной власти РФ

21.4. Органы  исполнительной власти субъектов  Российской Федерации

Организация исполнительной власти в субъектах  Российской Федерации  

Конституция РФ, исходя из принципа федерального устройства России, определила основные подходы  к организации органов исполнительной власти в субъектах Федерации. Согласно ч. 2 ст. 11 и ч. 1 ст. 77 Конституции субъекты Федерации самостоятельно устанавливают  систему органов государственной  власти в соответствии с основами конституционного строя и общими началами, их организации, установленными федеральным законодательством. Эти  начала в виде общих принципов  сформулированы в Федеральном законе "Об общих принципах организации  законодательных (представительных) и  исполнительных органов субъектов  Российской Федерации" от 6 октября 1999 г. К их числу относятся:

государственная и территориальная целостность  РФ;

верховенство  Конституции РФ и федеральных  законов на всей ее территории;

единство  системы государственной власти;

разделение  государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную в целях  обеспечения сбалансированности полномочий и исключения сосредоточения всех полномочий или большей их части в ведении  одного органа государственной власти либо должностного лица;

разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной  власти РФ и ее субъектов;

самостоятельное осуществление органами государственной  власти субъектов РФ принадлежащих  им полномочий;

самостоятельное осуществление своих полномочий органами местного самоуправления.  

Конституция РФ и Закон "Об общих принципах  организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной  власти субъектов РФ" закрепляют основополагающие начала построения систем государственной власти субъектов  Федерации, гарантируя их определенное единообразие. Однако они позволяют  учитывать специфику субъектов  Федерации и тем самым сочетать единство и разнообразие в организации  их законодательных и исполнительных органов.

     Полномочия субъектов Федерации  по организации собственной системы  органов исполнительной власти  конкретизируются в их конституциях  и уставах. Содержание этих  полномочий составляют:

право разрабатывать и принимать соответствующие  акты, являющиеся правовой основой  системы органов исполнительной власти субъектов Федерации;

право самостоятельно избирать организационно-правовые формы органов исполнительной власти, устанавливать их структуру, распределять функции и компетенцию между  различными видами органов;

право проводить мероприятия по образованию  органов исполнительной власти (выборы, формирование, назначение и т.п.);

право осуществлять политико-правовое, организационное  и ресурсное обеспечение деятельности такой системы органов исполнительной власти.  

Системы органов исполнительной власти субъектов  Федерации в пределах ведения  РФ и совместного ведения РФ и  ее субъектов входят в единую систему  органов исполнительной власти в  Российской Федерации. Принцип единства исполнительной власти в РФ не исключает  разнообразия в устройстве органов  исполнительной власти в субъектах  Федерации. Это разнообразие обусловлено  не только историческими, национальными, культурными и иными традициями, но и, прежде всего, конституционно-правовыми  различиями в положении таких  субъектов.

     В организации исполнительной  власти республик - субъектов  Федерации отражаются специфические  черты их конституционного положения  и особенностей развития. Основными  элементами их системы на уровне  органов общей компетенции являются  чаще всего единоличный орган  - глава исполнительной власти (Президент,  председатель Правительства, глава  республики) и коллегиальный орган  - Правительство. На уровне органов  государственной администрации  специальной компетенции (отраслевых  и межотраслевых) наиболее распространенными  организационно-правовыми формами  являются министерства, государственные  комитеты, комитеты, главные управления.

     Наиболее типичными моделями, характеризующими  организацию исполнительной власти  в республиках - субъектах Федерации  являются:

Система органов исполнительной власти возглавляется  Президентом, который одновременно является главой исполнительной власти и председателем Правительства (Республика Бурятия и Республика Тува). Правительство  формируется Президентом, который  руководит его деятельностью.

Система органов исполнительной власти, в  которой Президент является по конституционному акту главой государства, высшим должностным  лицом и главой исполнительной власти. Создание высшего органа исполнительной власти общей компетенции не предусмотрено. Президент наделен полномочиями для организации и осуществления  централизованного оперативного руководства  отраслевыми и функциональными  органами исполнительной власти (Республика Калмыкия). Это - модель президентской  республики.

Система органов исполнительной власти, которая  в определенной мере копирует модель, характерную для федерального уровня, Президент выведен за пределы  традиционной концепции разделения властей, которая, тем не менее, находит  закрепление в Конституциях республик  в качестве одной из основ конституционного строя. Президент является главой государства, назначает Председателя Правительства  с согласия представительного органа, а Правительство формируется  Президентом по представлению его  Председателя (Республика Татарстан, Республика Башкортостан, Республика Ингушетия).

Система органов исполнительной власти, в  которой Президент является главой государства и главой исполнительной власти. Председатель Правительства  назначается и освобождается  от должности Президентом с согласия представительного органа, а по его  предложению Президент назначает  и освобождает членов Правительства (Кабардино-Балкарская Республика, Республика Северная Осетия - Алания). Конституция  Чувашской Республики 2000 г. допускает, что Президент вправе совмещать  свой пост с должностью Председателя Комитета министров и тогда согласия законодательного органа на его назначение не требуется.

Система органов исполнительной власти, характеризующаяся  отсутствием института Президента (Республика Хакасия). В Рамках этой системы можно выделить три основные модели:

Главой  исполнительной власти и высшим должностным  лицом республики является Председатель Правительства, избираемый всем населением. Он представляет на утверждение законодательного органа структуру исполнительной власти республики, назначает и освобождает  от должности министров (за исключением  трех) и определяет порядок деятельности Правительства (Республика Карелия).

Правительство формируется представительным органом  и является высшим органом исполнительной власти (Республика Мордовия, Удмуртская Республика).

Исполнительную  власть непосредственно возглавляет  коллегиальный орган, который формирует  Правительство республики. Председатель Правительства входит в состав коллегиального органа в качестве заместителя его  председателя (Государственный совет  и Правительство Республики Дагестан).

Организация исполнительной власти в субъектах  Российской Федерации 

Организация исполнительной власти в краях, областях, городах федерального значения, автономной области, автономных округах менее  разнообразна, чем в республиках. Исполнительная власть в этих субъектах  реализуется администрацией (Правительством), руководство которой осуществляет на принципах единоначалия ее Глава (губернатор, глава администрации, мэр). Глава администрации - это высшее выборное административное должностное  лицо, осуществляющее функции и полномочия главы исполнительной власти в системе  исполнительных органов государственной  власти субъектов Федерации. Его  взаимоотношение с администрацией (правительством) субъекта РФ могут  быть представлены тремя основными  моделями:

Глава администрации (губернатор) непосредственно  осуществляет исполнительную власть, руководя прямо подчиненными ему  отраслевыми и функциональными  подразделениями администрации (Тюменская  область, Сахалинская область, Ямало-Ненецкий автономный округ и др.);

Глава администрации (губернатор) осуществляет исполнительную власть через формируемый  им самостоятельный орган общей  компетенции - правительство или  администрацию субъекта Федерации. Этот орган может возглавляться  должностным лицом, назначаемым  губернатором (председатель Правительства, первый заместитель главы администрации, вице-губернатор) - Московская, Мурманская, Тульская, Ярославская области, Ханты-Мансийский автономный округ и др.

Глава администрации (губернатор) непосредственно  возглавляет орган общей компетенции - Правительство или администрацию  субъекта Федерации (Краснодарский, Ставропольский края, Липецкая, Саратовская области  и др.). При этом Правительство  и отраслевые органы исполнительной власти формируются губернатором, а  контрольные функции законодательной  власти существенно ограничены.  

Глава исполнительной власти (губернатор, глава  администрации) по предметам ведения  РФ и совместного ведения РФ и  ее субъектов подчиняется Президенту РФ и Правительству РФ. В его  компетенцию входит:

определение в соответствии с Уставом субъекта РФ внутренней политики по вопросам исключительных полномочий субъекта Федерации;

представительство интересов субъекта Федерации в  Правительстве РФ, федеральных органах  исполнительной власти и в отношениях с другими субъектами РФ;

разработка  и представление на утверждение  законодательного органа субъекта Федерации  бюджета, обеспечение его исполнения;

согласование  решений об образовании, реорганизации  и ликвидации территориальных органов  федеральных министров и ведомств, назначении их руководителей;

утверждение структуры органов исполнительной власти субъекта Федерации, назначение и освобождение от должности руководителей  отраслевых и территориальных органов  субъектов Федерации и др.  

В систему  органов государственной администрации  субъектов РФ, руководимую главой исполнительной власти (Президентом  республики, председателем Правительства, главой администрации, губернатором) могут  входить:

органы  исполнительной власти общей компетенции - Правительство или Администрация (за исключением некоторых субъектов  Федерации). Заместители главы Правительства  или администрации являются, как  правило, руководителями ключевых ведомств субъекта Федерации либо курируют деятельность нескольких ведомств. В состав Правительства  могут входить Президент республики (Республика Коми) либо губернатор и  вице-губернатор (Вологодская область);

государственная администрация субъекта Федерации, включающая органы исполнительной власти специальной компетенции: в республиках  и ряде краев и областей - министерства, государственные комитеты, комитеты, департаменты и т.д. В иных субъектах - комитеты, департаменты, управления, отделы. Они могут быть двух видов:

органы  совместного подчинения, входящие в  систему федеральной государственной  администрации и одновременно подчиняющиеся  главе исполнительной власти субъекта Федерации (органы внутренних дел, финансов, управления государственным имуществом, социальной защиты населения);

органы  государственной администрации  субъекта Федерации, строящие свои отношения  с федеральными органами исполнительной власти на основе методических рекомендаций и соглашений (органы образования, здравоохранения, культуры и т.д.);