федеральные
(Правительство РФ, федеральные министерства
и ведомства);
региональные
(представители Президента РФ в федеральных
округах, командующие военными округами
и т.д.);
органы
исполнительной власти субъектов Федерации
(президенты, правительства, губернаторы
и т.д.);
по порядку
образования:
избираемые
(президенты, главы администраций
субъектов Федерации);
образуемые
в соответствии с указами Президента
РФ, президентов республик и глав
администраций субъектов Федерации
и т.д. (министерства, службы, департаменты
и т.д.);
по объему
и характеру компетенции:
органы
общей компетенции, ведающие всеми
отраслями и сферами управления
и решающие все вопросы на определенной
территории (Правительство РФ, президенты
республик, губернаторы, правительства
субъектов Федерации и т.д.);
органы
отраслевой компетенции, ведающие отдельными
отраслями управления (министерства,
комитеты);
органы
межотраслевой компетенции, осуществляющие
межотраслевое (функциональное) управление
(государственные комитеты статистики,
стандартизации, метрополии и сертификации
и т.д.);
органы
специальной компетенции, осуществляющие
контрольные и надзорные функции
(надзоры);
органы
внутриотраслевой компетенции, осуществляющие
управление определенной сферой деятельности
в рамках отрасли;
по организационно-правовой
форме:
правительства;
советы министров, имеющие статус правительства;
министерства, государственные комитеты,
комитеты, службы, комиссии, главные управления,
управления, инспекции, агентства, департаменты,
администрации, мэрии, палаты, центры и
т.д.;
по порядку
принятия решений:
единоначальные
органы, в которых подведомственные им
вопросы решаются руководителем единолично
(министерства, службы управления, отделы);
коллегиальные
органы, принимающие решения в
подведомственной области коллегиально
(Правительство РФ, правительства
субъектов Федерации, государственные
комитеты и т.д.);
по функциям,
которые осуществляют органы исполнительной
власти:
основные,
которые непосредственно выражают
и осуществляют волю государства
и принимают от его имени обязательные
к исполнению решения (правительство,
министерства и т.д.);
вспомогательные
органы, которые обеспечивают деятельность
основных и не наделены, как правило,
юридически властными полномочиями
(комиссии, советы и т.д.).
Вспомогательные
органы действуют при основных органах
внутри самой исполнительной власти
и могут быть двух видов: консультативные
и координационные.
Консультативные
занимаются предварительным рассмотрением
вопросов, готовят по ним предложения
юридического или технического характера.
Эти органы могут создаваться
на постоянной или временной основе
и включать как государственных
служащих, так и экспертов, представителей
общественности.
Координационные
органы образуются в виде правительственных
или межведомственных комиссий для
подготовки предложений по вопросам
общегосударственного значения или требующим
межотраслевой координации. Решения этих
комиссий обязательны для всех представленных
в них органов.
3. Система
органов исполнительной власти
в Российской Федерации. Система
органов исполнительной власти -
это юридически упорядоченная
внутренне согласованная совокупность
различных по своей организационно-правовой
форме органов, соподчиненных
на основе разделения компетенции
между ними и образующих интегрированное
единство в процессе реализации
исполнительной власти на всей
территории Российской Федерации.
Эта система выступает как
комплексное образование, имеющее
свою вертикальную иерархическую
структуру и горизонтальные уровни
и организующее на правовой
основе в соответствии с государственной
политикой повседневное оперативное
управление общественными процессами.
Система органов исполнительной
власти в РФ образуется и
функционирует в соответствии
с принципами федерализма, сочетания
централизации и децентрализации,
законности, гласности, сочетания
отраслевых, межотраслевых и территориальных
начал в государственном управлении.
Понятие "система органов исполнительной
власти" характеризует организационное
построение исполнительной власти
в Российской Федерации. Она
строится в соответствии с
конституционным разграничением
полномочий в этой сфере между
РФ и субъектами Федерации.
Согласно Конституции (ст.ст. 71-73)
деятельность органов исполнительной
власти осуществляется в пределах
ведения РФ, в пределах совместного
ведения РФ и субъектов Федерации
и в пределах самостоятельного
ведения субъектов РФ. К ведению
РФ отнесено установление системы
федеральных оранов исполнительной власти,
порядка их организации и деятельности,
формиование федеральных органов исполнительной
власти. В совместное ведение РФ и субъектов
Федерации входит установление общих
принципов организации системы органов
государственной власти.
Единая система исполнительной
власти в России образуется
только в пределах ведения
РФ и полномочий Федерации
по предметам совместного ведения
РФ и ее субъектов (ст. 77 Конституции)
2. В этих пределах правительства,
министерства и ведомства субъектов
РФ находятся в отношениях
иерархической подчиненности с
Правительством РФ и соответствующими
федеральными министерствами и
ведомствами. В субъектах Федерации
федеральные органы могут создавать
свои территориальные органы.
В свою очередь, органы исполнительной
власти субъектов Федерации по
вопросам исключительных полномочий,
отнесенных к их ведению, действуют
самостоятельно, независимо от федеральных
органов исполнительной власти
и неподотчетны им. Субъекты РФ
самостоятельно устанавливают систему
органов исполнительной власти
на своей территории в соответствии
с основами конституционного
строя РФ и общими принципами
государственного строительства,
установленными федеральными законами.
Конституцией РФ предусмотрено
взаимное делегирование полномочий
между органами исполнительной
власти Федерации и субъектов
РФ, осуществляемое на практике
на основе соответствующих соглашений
между ними.
В рамках федеральных органов
исполнительной власти можно
выделить два уровня, которые
включают:
руководящие
органы (Президент РФ, Правительство
РФ);
органы
государственной администрации (министерства
и иные ведомства).
Государственная
администрация представляет собой
административный аппарат, непосредственно
реализующий государственную политику,
цели и приоритеты, определяемые в
решениях руководящих органов исполнительной
власти в соответствии с Конституцией
РФ и действующим законодательством.
Президент
Российской Федерации
Вопрос
о том, входит ли Президент РФ в
систему органов исполнительной
власти в научной и учебной
литературе является дискуссионным. Неопределенность
правового статуса Президента в
системе разделения властей порождена
ст.ст. 10 и 80 Конституции РФ, которые
не относят этот орган ни к одной
из ветвей государственной власти.
Согласно одной точке зрения, он
рассматривается только как глава
государства, стоящий "над всеми
ветвями" власти, и как гарант
всех конституционных институтов. Считается,
что Президент как глава государства
обладает полномочиями исполнительной
власти, но не входит в систему ее
органов. В соответствии со второй точкой
зрения, законодательная власть принадлежит
парламенту, судебная - судам, исполнительная
- Правительству, а Президент РФ наделен
особой формой власти - президентской.
Действительно, Президент РФ обладает
весьма обширными полномочиями,
и конституционная модель этого
института соответствует модели
сильного Президента, принятой во
многих странах мира. Однако обе
точки зрения, ставящие Президента
вне обозначенных в Конституции
РФ властей, противоречит закрепленному
принципу разделения властей.
Более корректной представляется
третья точка зрения, согласно
которой Президент РФ, формально
являясь главой государства, входит
в то же время в систему
исполнительной власти (Коренев А.П.,
Овсянко Д.М.) и его можно рассматривать
как главу исполнительной власти (Баглай
М.В.). В соответствии с этой точкой зрения,
Конституция определяет статус федерального
Президента как "фактического главы
исполнительной власти" (А.П. Агапов).
Президент РФ осуществляет руководство
государственной администрацией
как через правительство, так
и непосредственно. В области
исполнительной власти он наделен
широкими полномочиями, которые
распространяются на всю сферу
государственного управления. В
соответствии с Конституцией (ст.ст.
80-90) и федеральными законами он
определяет внутреннюю и внешнюю
политику страны, создает органы
исполнительной власти, определяет
содержание и важнейшие направления
деятельности ее системы. Президент
назначает (с согласия Государственной
думы) и смещает Председателя
Правительства, единолично назначает
и смещает всех членов Правительства.
Он может председательствовать
на заседаниях Правительства,
которое только ему подотчетно
и подконтрольно. Президент вправе
отменять акты Правительства
РФ. Председатель Правительства
обязан систематически информировать
Президента о работе Правительства.
Президент напрямую руководит
целым рядом ведомств государственной
администрации: более чем 1/4 часть
федеральных органов исполнительной
власти (16 из 58) находится в непосредственном
подчинении Президенту РФ 3.
Таким образом, даже этот не
полный перечень полномочий Президента
в сфере исполнительной власти
дает основания считать главой
исполнительной власти РФ именно
Президента РФ, а не Председателя
Правительства или Правительство
РФ в целом. Указания Президента
по всем вопросам государственного
управления обязательны для Правительства.
Самостоятельность и независимость
Правительства РФ в руководстве
государственной администрацией
допустима лишь в тех пределах
и до тех пор, пока его курс отвечает
программным установкам Президента и
определяемым им направлениям внутренней
и внешней политики.
Правительство
Российской Федерации
Наличие
широких полномочий Президента РФ в
сфере исполнительной власти не означает,
что Правительство РФ обезличено.
В пределах своей компетенции, определенной
Конституцией РФ и федеральными законами,
оно также осуществляет руководство
системой исполнительной власти, самостоятельно
решает отнесенные к его ведению
вопросы и несет полную ответственность
за свои действия. Статья 110 Конституции
устанавливает, что исполнительную
власть РФ осуществляет Правительство
РФ, а ст. 1 Федерального конституционного
закона "О Правительстве Российской
Федерации" 1997 г 4. определяет его
как коллегиальный орган, возглавляющий
единую систему исполнительной власти
в РФ. Федеральные органы исполнительной
власти находятся в ведении Правительства
РФ, за исключением случаев обеспечения
конституционных полномочий Президента
РФ либо подведомственности Президенту
в соответствии с законодательными
актами Российской Федерации.
Правительство осуществляет руководство
министерствами и ведомствами
действующими, прежде всего, в
экономической и социально-культурной
сферах. Оно полностью отвечает
за формирование, реализацию и
результаты деятельности исполнительной
власти в этих сферах. В то
же время Президент непосредственно
руководит государственной администрацией,
осуществляющей управление в
таких сферах, как оборона, безопасность,
внутренние дела, иностранные дела,
предотвращение чрезвычайных ситуаций
и ликвидация последствий стихийных
бедствий. Правительство вправе
лишь координировать деятельность
этих органов. Истоки такого
разграничения руководящих полномочий
Президента и Правительства заложены
в ст.ст. 80, 83, 86, 87, 88 Конституции РФ и закреплены
ст. 32 закона "О Правительстве Российской
Федерации" 1997 г . Таким образом, в России,
как и во многих других полупрезидентских
республиках, существует дуализм (двойственность)
в руководстве исполнительной властью,
которое осуществляют как Президент, так
и Правительство. Этот дуализм проявляется
также в порядке назначения должностных
лиц федеральных исполнительных органов.
Правительство РФ назначает на должность
и освобождает от должности всех должностных
лиц государственной администрации, назначение
которых остается за пределами полномочий
Президента. К ним относятся заместители
федеральных министров, руководители
федеральных органов исполнительной власти,
не являющиеся министрами, их заместители,
руководители органов и организаций при
Правительстве РФ, члены коллегий федеральных
министерств и иных федеральных органов
исполнительной власти.