Кратко их идеи по реформированию федерализма можно  сформулировать так:

1. Присвоение каждому уровню своих налоговых полномочий; переход всех земель в статус «солидных финансовых единиц»;
2. Сокращение «горизонтального выравнивания» земельных бюджетов;
3. Отмена смешанного финансирования;
4. Уменьшение законодательной компетенции федерации в пользу земель путём ограничения полномочий центра такими сферами, как оборона, правопорядок, права человека, внешняя политика и «рамочное» регулирование вопросов экологии, экономики и социальной политики;
5. Существенное ограничение права вето Бундесрата. Общие принципы администрирования в землях были изъяты из тем законопроектов, требующих обязательного одобрения Бундесрата.

Поиски более  эффективной модели федерализма  осложняются в ФРГ тремя факторами: обострением противоречий между  бедными и богатыми землями, наличием конкурирующих проектов крупных  политических партий и потребностями  европейского федерализма, вынужденного учитывать как опыт государств с централизованным управлением (Англия и Франция), так и опыт федераций (ФРГ)^[11].

Швейцарский федерализм  

   Швейцарский федерализм. Швейцария — договорная федерация, возникшая полтора столетия назад (1848) в результате перерастания конфедерации (союза независимых государств), возникшей еще в 1291 г., в федерацию как единое союзное государство. Формально она и сегодня именуется конфедерацией,* хотя на деле давно уже превратилась в федерацию. В настоящее время она включает 23 кантона, из которых три состоят из двух полукантонов при отсутствии в них общекантональных органов. Асимметрия швейцарского федерализма находит свое выражение не только в наличии, наряду с кантонами, полукантонов, но и в том, что полукантоны имеют лишь одного, а не двух представителей в Совете штатов, а при общенациональных референдумах обладают лишь полуголосом, в отличие от полного голоса неразделенных кантонов. Кантоны в целом складывались не по экстерриториальному, а по территориальному принципу с учетом исторических, социокультурных, этноязыковых, конфессиональных и иных факторов. Но фактом является и то, что в полиэтничной Швейцарии, где почти две трети всего населения считают родным немецкий язык, около одной пятой — французский, почти десятая часть — итальянский язык, имеется 14 немецкоязычных кантонов, 4 — франкоязычных, один — итальяноязычный, три — двуязычных и один — трехязычный кантон. Официальными языками страны в целом являются три языка — немецкий, французский и итальянский.  

   * С 1 января 2000 г. в Швейцарии  вступил в силу новый основной  закон, который называется «Федеральная  конституция Швейцарской конфедерации».   

   Кантоны, согласно Конституции страны (ст. 3) и их конституциям, суверенны, поскольку  их суверенитет не ограничен федеральной  конституцией. Кантональные конституции часто определяют кантоны как «суверенные государства», «суверенные республики» и т.д. Хотя исследователи, в том числе и в самой Швейцарии, именуют суверенитет кантонов «теоретическим», кантоны имеют не только собственные конституции, но и свое гражданство, законодательство, равное представительство в Совете кантонов — верхней палате парламента (Федерального собрания), право законодательной инициативы в нем и т.д. Кантоны вправе самостоятельно создавать свои органы власти, иметь свою полицию, свой бюджет и собственные источники доходов. К исключительной компетенции кантонов относятся прежде всего больничное дело, поддержание порядка, коммунальное хозяйство и др. Федерация может делегировать часть своих полномочий кантонам. Во многих вопросах (параллельная компетенция) федеральные органы определяют лишь общие рамки, а практическая реализация соответствующих законов и постановлений возлагается на кантональные органы. Достаточно широка и сфера конкурирующей (совместной) компетенции.

   Вместе  с тем в швейцарской федерации  обеспечивается единство и целостность  союзного государства. Кантоны не обладают правом выхода из федерации. Конституции кантонов подлежат утверждению Федеральным собранием (п. 7 ст. 85). Споры о компетенции между федерацией и кантонами разрешает Федеральный суд. Статья 2 Конституции страны устанавливает примат федерального права над кантональным законодательством и конституциями кантонов, в связи с чем установлен достаточно широкий контроль и надзор за исполнением союзного законодательства кантонами (ст. 20, 37, 40, 102 и др.). К исключительной компетенции федерации, сфера которой имеет тенденцию к расширению, Конституция Швейцарии относит вопросы войны и мира, обороны, законодательство о правах и свободах граждан, денежно-валютной системы, федеральных налогов, таможенного дела, строительства и эксплуатации железных дорог, телекоммуникаций, атомной энергетики, научных исследований и др. Федеральное законодательство в определенных случаях предусматривает возможность замены кантонального исполнения законов федеральным, когда кантон не подчиняется ему. Федерация имеет широкие возможности финансового воздействия на поведение кантонов, поскольку значительная часть федеральных доходов, передаваемых кантонам, находится в ее руках. Предусматривается право прямого вмешательства федерации в дела кантонов (п. 6 ст. 85). 

Понятие и основные свойства конституции

   Понятие и основные свойства конституции. Когда в современном языке употребляется термин «конституция», то надо иметь в виду, что он может иметь двоякое значение: значение фактической конституции (т.e. реально, фактически существующей организации основ общественного и государственного устройства и взаимоотношений личности, общества и государства), которую не может не иметь в том или ином виде любое государство, независимо от того, имеет ли оно или нет конституцию как политико-правовой документ, и значение юридической конституции (т.е. документа или документов в виде высшего и основного закона страны, имеющего соответствующий объект политико-правового регулирования). Соотношение этих понятий выражает степень соответствия, пли несоответствия основного закона страны реальному, фактическому положению в ней. И если здесь имеют место принципиальные расхождения, то говорят, что конституция (юридическая) носит фиктивный, номинальный характер в целом или в той или иной своей части. Это особенно свойственно конституциям авторитарных и особенно тоталитарных стран, стремящихся декларативным провозглашением тех или иных прав и свобод замаскировать недемократическую и антидемократическую действительную сущность соответствующего политического режима. Поскольку понятие «конституция» обычно используется именно в юридическом смысле, то в дальнейшем здесь оно также используется в этом значении.

   Нынешняя Конституция РФ, как показано ниже (§ 4 данной главы), — конституция прямого действия.

   Говоря  о сущности и свойствах конституции, нельзя забывать, что она — не только высший и основной правовой, но и важный политический и идеологический документ.* Как политический акт она отражает сложившееся в обществе соотношение общественно-политических сил и их определенный социально-политический компромисс, а то и консенсус, представляющие собой своего рода равнодействующую интересов и устремлений этих сил. Так, серьезное усиление влияния левых сил в первый послевоенный период во многих странах не могло не наложить свой серьезный отпечаток на содержание принятых тогда новых конституций (например, во Франции и Италии). В этом смысле в демократической стране конституцию можно рассматривать как своеобразный общественный договор разнохарактерных сил страны, согласившихся отстаивать свои интересы и цели в рамках определенного конституционно-правового порядка, закрепленного в этом договоре. Конечно, сказанное не означает, что конституция в одинаковой мере отражает интересы и цели всех. В ней чаще и больше всего отражается преобладающее в демократическом обществе мнение большинства. Но если это действительно демократическая, а не авторитарная и тем более не тоталитарная страна, то ее конституция не может не учитывать в той или иной мере и мнение меньшинства.  

   * Поскольку этот аспект проблемы  рассматривается в курсе политологии,  здесь внимание сосредоточивается  на ее конституционно-правовой  стороне.  

   Как идеологический документ конституция  представляет собой теоретическое  выражение определенных мировоззрений, интересов, целей и идеалов, декларацию, охрану и защиту соответствующих  ценностей и норм. Сегодня демократические общество и государство выдвигают и отстаивают в конституции как высшую ценность человека, его права и свободы. К числу важнейших демократических ценностей и норм относятся и институты народовластия и народного представительства, разделения властей и парламентаризма, гражданского общества и правового государства, многопартийности, политического и идеологического плюрализма, гласности и др.

   Некоторые авторы отрицают какую-либо связь конституции  с идеологией, ссылаясь на то, что  это якобы свойственно лишь тоталитарному государству, что «конституция — вне идеологии» и что «сумма ценностей, лежащих в основе конституции демократического правового государства, находится как бы за пределами идеологического плюрализма».* На наш взгляд, отказ от былой сверхклассовости, сверхидеологизации советских конституций не должен вести к отрицанию всякой связи конституций с идеологией в современном демократическом обществе и государстве. «Философия свободы и правового государства», о которой говорит указанный автор как об универсальной идеологии, — это тоже, по нашему мнению, определенная идеология, которая и в современном демократическом, не говоря уже об ином обществе пока еще не носит универсального характера, хотя и, несомненно, имеет сегодня значительно более широкую социальную базу, чем в прошлом.   

   * См., напр.: Баглай М.В. Указ. соч. С. 65.   

   Конечно, если под идеологией по-старому понимать лишь классовую идеологию, т.е. выражение интересов и идеалов только одного класса, то демократическая конституция lie может и не должна быть ее воплощением, ибо призвана базироваться на учете интересов общества в целом, выражать баланс интересов различных общественно-политических сил. Ценности, принципы и нормы современной демократии и цивилизации, на которые опираются конституционные основы демократической страны, действительно имеют внеклассовый или надклассовый характер. Но выражение и отстаивание этих ценностей, интересов и идеалов — это тоже идеология, идеология современной демократии, гуманизма и цивилизации. Другое дело, что идеология бывает разной и способна играть различную роль в жизни общества и в конституционном праве. Но от этого практически любая современная демократическая конституция не перестает быть в той или иной мере и идеологическим документом. Даже закрепление в такой конституции принципа идеологического плюрализма — это не что иное, как воплощение идеологии демократии. А во многих мусульманских странах их конституции — выражение идеологии ислама. Сам указанный автор хотя и отрицает идеологическую функцию конституций, признает, что конституция — «необходимое условие для выражения любой идеологии».

Германский  федерализм  

   Германский  федерализм. ФРГ — построенная по территориальному принципу конституционная федерация, в состав которой сегодня входят 16 земель — субъектов федерации. Согласно ч. 3 ст.79 Основного закона страны, принцип федерализма не подлежит пересмотру. В своей основе это — симметричная федерация, ибо вся ее территория состоит только из однородных субъектов (земель), имеющих в принципе одинаковый правовой статус. Но поскольку в ней при этом имеют место существенные элементы известного неравноправия субъектов федерации, постольку ее нельзя рассматривать как абсолютно симметричную. Так, ст. 51 Основного закона ФРГ устанавливает, что в верхней палате парламента (Бундесрате) земли могут иметь неравное число своих представителей: каждая — не менее трех, но земли с населением свыше двух миллионов жителей — четыре, свыше шести миллионов — пять, а с населением более семи миллионов — шесть. Поэтому германский федерализм — это преимущественно, относительно симметричный федерализм.

   ФРГ — сравнительно децентрализованная федерация. Земли имеют свои конституции, не нуждающиеся в утверждении  федерацией, собственные парламенты, правительства, законодательство, бюджета  и др. Одни специалисты не считают  их государствами и не признают за ними суверенитет ни в какой области, а другие, включая немецкие, придерживаются противоположного мнения. Основной закон ФРГ твердо закрепляет, что конституционный строй земель должен соответствовать основным принципам республиканского, демократического и социального государства и что федерация гарантирует соответствие конституционного строя земель Конституции ФРГ (ст. 28). Она же устанавливает, что «федеральное право имеет преимущество перед правом земель» (ст. 31). Земли имеют право законодательства лишь в той мере, в какой законодательные полномочия Основным законом ФРГ не предоставлены федерации, а разграничение компетенции федерации и земель осуществляется этим же Основным законом (ст. 70).

   В сфере исключительной законодательной  компетенции федерации земли могут осуществлять законодательство лишь тогда и постольку, когда и поскольку они прямо управомочены на это федеральным законом (ст. 71). В сфере совместной (конкурирующей) законодательной компетенции земли обладают полномочием на законодательство лишь тогда и постольку, когда и поскольку федерация не пользуется законодательными правами (ст. 72). Федерация может участвовать в решении задач земель, если эти задачи имеют значение для всего общества и участие федерации необходимо для улучшения жизненных условий в ряде областей (ст. 91а).