Конституционные основы федерализма в США и ФРГ (сравнительный анализ)

департамент (т.е. министерство), или должностное лицо. Именно этим разделом в

основном и очерчена сфера компетенции Союза.

Согласно поправке Х «полномочия, не делегированные Конституцией Соединенным

Штатам и не запрещенные ею Штатам, остаются соответственно за Штатами или за

народом». В литературе эта норма иногда толкуется как  презумпция компетенции

штатов (т.е. в  случаях, не урегулированных Конституцией, компетенция

считается принадлежащей  штатам). Однако слова «или за народом» удерживают от

такой односторонней  интерпретации. Ведь народ — это  все население США, по

крайней мере, весь избирательный корпус, а следовательно, субъект,

означающий именно Союз.

По сравнению  с огромной компетенцией штатов в  США автономия земель ФРГ не

кажется столь  значительной. К их ведению относится  культура, строительство,

местные финансы, образование. Земли имеют право  заключать международные

соглашения. Исполнительными  органами власти являются земельные  правительства,

а премьер-министр (буквально – “министр-президент”) совмещает функции главы

правительства и главы “государства”, то есть главы земли. Правительство

подотчетно ландтагу. В каждой существует свой орган конституционного

контроля. Земли  обладают достаточно развитыми формами  непосредственной

демократии. Если федеральный Основной закон предусматривает  проведение

референдума только при территориальных изменениях, то в землях получили

распространение конституционные и законодательные  референдумы, народная

инициатива для  роспуска ландтага, народная законодательная  инициатива.

В ст. 30 Конституции  четко сформулирована презумпция компетенции  земель:

«Осуществление государственных полномочий и выполнение государственных

задач являются делом земель, поскольку настоящий  Основной закон не

устанавливает или не допускает иного регулирования». В то же время ст. 31

безоговорочно гласит: «Федеральное право имеет  приоритет перед правом

земель». В дальнейшем, однако, Основной закон разграничивает компетенцию

Федерации и  земель отдельно в области законодательства и отдельно в области

исполнения федеральных  законов.

В области законодательства ч. 1 ст. 70 вновь подтверждает презумпцию

компетенции земель: «Земли имеют право законодательства, поскольку настоящим

Основным законом  законодательные полномочия не переданы федерации». И далее

в ст. 73 и 74 определяются две сферы законодательной компетенции  —

федеральная и совместная, которые еще в ряде статей уточняются по отдельным

вопросам. Первая из них — это сфера исключительного федерального

законодательства, а вторая — сфера конкурирующего законодательства Федерации

и земель. При  этом Основной закон не лишил земли  возможности

законодательствовать  в сфере исключительной федеральной  компетенции: они

могут делать это, если специально уполномочены федеральным законом (ст. 71).

Что же касается сферы конкурирующего законодательства (ст. 72), то здесь

земли управомочены законодательствовать в той мере, в какой Федерация не

издает законов  и, следовательно, не пользуется своим  правом на

законодательство. А право такое возникает у  Федерации в том случае, если

существует потребность  в федеральном законодательном  регулировании вследствие

того, что необходимо обеспечить равноценные условия жизни на федеральной

территории или  соблюдение правового или экономического единства в

общегосударственных интересах. Федеральный закон может определить, что

федеральное законодательное регулирование, необходимость которого отпала,

может заменяться правом земель.

Примечательно распределение исполнительной компетенции  между Федерацией и

землями, где  также действует презумпция компетенции земель даже

применительно к федеральным законам. Согласно ст. 83 земли проводят

федеральные законы в жизнь в качестве собственной  задачи, если иное не

определено или  не допускается Основным законом. Иное, в частности, может

заключаться в  исполнении землями федеральных законов по поручению Федерации

(ст. 84). Надзор  за этим осуществляется Федеральным  правительством.

Однако Федерация  согласно ст. 86, 87, 87-а — 87-е, 88 — 90 может и сама

исполнять законы через собственную администрацию  или непосредственно ей

подчиненные публично-правовые корпорации или учреждения (например, учреждения

социального страхования, действующие на территории более чем одной земли).

В соответствии со ст. 91-а Федерация по трем позициям участвует в выполнении

задач земель, которые  имеют значение для всего общества, если федеральное

участие необходимо для улучшения условий жизни. Это участие главным образом

финансовое.

Однако следует  подчеркнуть, что в условиях состояния  обороны

децентрализованная  федерация в Германии фактически превращается в унитарное

государство. В  соответствии с ч. 1 ст. 115-с федерация в этом случае имеет

право конкурирующего законодательства также и в сфере компетенции земель, а

согласно п. 2 ч. 1 ст. 115-f Федеральное правительство может давать указания

правительствам  и ведомствам земель, равно как делегировать это полномочие

назначенным им членам правительств земель.

Ряд конституций  регулирует вопрос о возможности  изменения состава федерации

путем принятия новых ее субъектов или преобразования существующих. Так,

согласно части  первой разд. 3 ст. IV Конституции США новые штаты могут быть

приняты в Союз Конгрессом, однако никакой новый штат не может быть образован

или возникнуть в пределах юрисдикции любого другого штата и никакой штат не

может быть образован слиянием двух или более штатов или частей штатов без

согласия законодательных  собраний затрагиваемых штатов, равно  как и

Конгресса.

Германский Основной закон предусмотрел в ст. 29 возможность  переформирования

федеральной территории с тем, чтобы обеспечить такие  размеры и

производительные  возможности земель, которые позволяли  бы им эффективно

выполнять свои задачи. При этом должны учитываться земляческая общность,

исторические  и культурные взаимосвязи, хозяйственная  целесообразность, а

также требования регионального пространственного  устройства и

территориального планирования . “Мероприятия по новому разделению

федеральной территории осуществляются посредством федерального закона,

который нуждается в утверждении путем референдума. Мнение заинтересованных

земель должно быть учтено.” (статья 29, п. 2)

Формула референдума  должна содержать вопрос: должны ли земли оставаться

такими, как были, или следует образовать новую землю либо землю в новых

границах? Второй ответ считается данным, если за него проголосовало

большинство жителей  территорий, земельная принадлежность которых подлежит

изменению. Если же большинство избирателей одной  из затрагиваемых земель

проголосовали против, решение не принимается, не считая случая, когда это

большинство менее 2/3, а на территориях, принадлежность которых меняется, за

изменение проголосовали 2/3 избирателей. Данной статьей Основного закона

предусмотрен  и порядок объединения в рамках одной земли территории,

отличающейся  определенным единством, но рассеченной границами земель. При

этом используются такие институты, как народная инициатива, народный опрос и

народное голосование (референдум). С 1994 года Основной закон  разрешил

землям изменять принадлежность их территорий путем государственных договоров

с учетом мнения соответствующих уездов и общин; договоры подлежат

утверждению референдумом на затрагиваемых территориях и нуждаются в согласии

Бундестага.

                             Федеральные территории                            

Это территориальные  единицы, не являющиеся субъектами федераций и

непосредственно подчиненные центральной власти. Такие единицы имеются не во

всех федерациях, в Германии их нет. Однако в большинстве  федераций мы их

находим.

В числе федеральных  территорий мы можем прежде всего отметить существующие в

федеративных  государств (США) федеральные округа, в которых находятся

столицы этих государств. Это сделано в качестве одной из гарантий

равноправия субъектов федераций: там считается, что размещение столицы на

территории какого-либо субъекта федерации дало бы ему преимущества перед

другими субъектами. В Германии же до последнего времени столицей служил

сравнительно  небольшой город Бонн, находящийся  на территории земли Северный

Рейн — Вестфалия  и не являющийся даже ее столицей; лишь в 1994 году принято

было решение  о постепенном переносе столицы  обратно в Берлин, имеющий после

объединения Германии в 1990 году статус федеральной земли.

Напротив, федеральный  округ Колумбия, в котором расположена столица США

Вашингтон, в  Конгрессе США не представлен. Лишь в 1961 году вступила в силу

XXIII поправка  к Конституции США, которая  предоставила жителям федерального

округа право  участвовать в выборах Президента США.

                 Особенности федерализма двух государств.                

Только федеративное государство и его институты, считают немецкие политики и

ученые, в состоянии  нейтрализовать негативные последствия  прихода к власти на

уровне Федерации или в конкретной земле радикальной партии любой окраски, не

дать им принять  разрушительные формы. Попытки такого рода партии провести

соответствующие ее политическим установкам "преобразования" в рамках всей

страны могут  быть остановлены и скорректированы  таким федеральным

конституционным органом, как бундесрат. Земельные правительства на основе

своих конституций также располагают действенными правовыми рычагами,

позволяющими предотвратить радикализацию политики отдельных земель.

Опыт федерализма  в ФРГ показывает, что вопросы  распределения политической