История государственной социальной политики по социальной поддержке семей в России

Так в середине 20-х – начале 30-х гг. начался второй период в истории советской социальной политики, продолжившийся вплоть до середины 50-х гг. Исследователи характеризуют его как период введения репрессивного законодательства в отношении семьи, сексуальности и ответственности женщин и мужчин за сексуальные отношения и родительство. По мнению ряда отечественных и зарубежных исследователей, введение репрессивных мер в семейную политику было связано с необходимостью увеличения рождаемости. Однако помимо этого собственно «демографического» объяснения существует и другое – «стратегическое». Советское государство стояло перед сложной задачей создания индустриальных рабочих из крестьян, ставших “новыми горожанами”. Для этого их надо было убедить в приоритетности интересов государства перед интересами индивидов и их семей. Изменение социальной политики было связано с установлением не только нового, коммунистического социального порядка, но и новой трудовой дисциплины в стремительно индустриализировавшемся обществе.

Именно в 30-е гг. получила широкое распространение  малая (нуклеарная) семья. Ее появление – это своего рода «побочный» продукт сталинской индустриализации, связанный с характерной для индустриальных обществ тенденцией к индивидуализации частной жизни и масштабным миграциям. Постепенно менялся и характер внутрисемейных отношений – происходил отход от модели авторитарно-патриархатных отношений к более демократичным и равноправным, как между супругами, так и между родителями и детьми. Изменение отношения к ребенку/детям выражалось в изменениях репродуктивного поведения супругов (репродуктивный период регулировался и сужался контрацептивными практиками, а количество детей снижалось до одного-двух), а главное – в становлении семьи детоцентристского типа.

Семейная политика Советского государства эволюционировала в сторону ужесточения законодательства по пути «принудительной стабилизации семьи». Указ Президиума Верховного Совета СССР 1944 г. «Об увеличении государственной помощи беременным женщинам, многодетным и одиноким матерям, усилении охраны материнства и детства, об установлении почетного звания «Мать-героиня» и учреждении Ордена «Материнская слава» и медали «Материнство» вновь менял статус и конфигурацию и семьи, и внутрисемейных отношений. Он придавал правовое значение только зарегистрированным бракам (при этом всем лицам, вступившим в фактические брачные отношения в период с 1926 г. по 1944 г., предписывалось зарегистрировать брак, в противном случае брак объявлялся недействительным). Указ ужесточал процедуру развода: было введено обязательное судебное разбирательство при разводе, с процедурой примирения в народном суде и решением дела по существу только в вышестоящей судебной инстанции; брак расторгался только в случае признания судом необходимости его прекращения; делам о разводе стала придаваться широкая огласка (публичное судопроизводство, с привлечением свидетелей, обязательная публикация в местной прессе объявлений о слушании дел о разводах).

Указом также запрещалось установление отцовства в отношении детей, рожденных вне брака, что фактически вновь вводило понятие «незаконнорожденный», ибо дети, рожденные вне брака, не могли получить фамилию отца, даже если последний давал на это согласие. Ребенку присваивалась фамилия матери, а в свидетельстве о рождении (метрике) в графе «отец» – ставился прочерк. Как указывает исследователь семейного права М. В. Антокольская, «этот указ отбросил наше законодательство на столетие назад». Таким образом, вся ответственность за внебрачную близость ложилась на женщину и впоследствии на ее ребенка. Государство снимало ответственность за внебрачного ребенка с отцов и перекладывало ее на матерей и частично на себя, обязавшись выплачивать ежемесячные пособия на каждого рожденного вне брака ребенка. Так решался вопрос воспроизводства населения в военные и послевоенные годы.

Эти изменения в  законодательстве о семье выполняли  одновременно две чрезвычайно важные и амбивалентные задачи в области  семейной политики (с управленческой точки зрения эти задачи были решены оптимально, с минимальными для государства  ресурсными затратами): первая, практическая задача, была связана со стимулированием  рождаемости в условиях войны  и ликвидацией демографического перекоса полов (нехватки мужчин); вторая задача – идеологическая – была связана с потребностью стабилизации общества и постулированием (введением) семейных норм жизни малой семьи.

Вторая задача была предельно важна, ибо в условиях войны, массовых миграций, эвакуации, плена, оккупации происходил распад семей, и государство путем ограничения  разводов стремилось ограничить индивидуальные свободы и индивидуальную мобильность  своих граждан. С другой стороны, в военных и послевоенных условиях реальной нехватки мужчин нормой повседневной жизни становилась материнская семья, поэтому было необходимо ввести в повседневность понятие «нормальной» семьи, состоящей из отца, матери и ребенка/детей. Понятие нормы семьи задавалось через конструирование понятия неполная семья, через дискредитацию фактических браков и материнских семей, введение в повседневную практику понятия «незаконнорожденный».

Третий период в  истории советской социальной политики в отношении семьи начался  после 1953 г. и продлился до распада  СССР в 1991 г. Он характеризовался постепенным  «смягчением» практик государственного нормирования семейных и внутрисемейных отношений. Указами Президиума Верховного Совета СССР в 1954 г. была снята уголовная ответственность за подпольный аборт, а в 1955 г. разрешен аборт по медицинским и социальным показаниям. Тогда же, в 1955 г. отпуск по уходу за ребенком был увеличен и составил 56 дней до и 56 дней после родов, введен оплаченный больничный лист по уходу за заболевшим ребенком и т.д.

В таком виде законодательство о семье просуществовало вплоть до 1968 г., когда были приняты Основы законодательства о браке и семье  Союза СССР и республик. В 1969 г. с  опорой на эти Основы в РСФСР был  принят республиканский Кодекс о  браке и семье. Новое законодательство значительно упростило процедуру развода (через ЗАГС, в спорных случаях – через суд), узаконило аборт по личному выбору женщины, признало право установления отцовства в добровольном и в судебном порядке, подтвердило режим общей собственности для супругов, регулировало алиментные отношения.

В 80-х гг. были реализованы  вполне «социал-демократические» меры в области социальной политики в  отношении женщин-матерей: введены  единовременные пособия на каждого  ребенка, частично оплачиваемый отпуск по уходу за ребенком до одного года, ряд производственных льгот работающим матерям. В течение 80-х – начала 90-х гг. был увеличен оплачиваемый до- и послеродовой отпуск до 70 дней (вместо 56), продлен до 1,5 лет частично оплачиваемый отпуск по уходу за ребенком, введен отпуск по уходу за ребенком с 1,5 до 3 лет без содержания, но с  сохранением рабочего стажа (дающего  право на пенсию) и рабочего места, а также ряд других протекционистских  мер по защите и стимулированию материнства. Эти действия советского государства  можно определить как реализацию варианта социал-демократической модели социальной политики с высоким уровнем  занятости и низким уровнем бедности, универсальным правом всех граждан  на государственное социальное обеспечение  и протекционистскими мерами по защите интересов выделенных социальных групп (в данном случае – работающих матерей  и несовершеннолетних детей).

Подводя итоги, укажем, что, начиная с середины 30-х гг., в нашей стране сложился особый подход к семье, который просуществовал вплоть до начала 90-х гг. Для этого  подхода были характерны следующие  черты: 1) семья понималась как важнейший  институт советского общества, поэтому  находилась под контролем государства  и партии; 2) материнство рассматривалось  как важная социальная и государственная  функция женщин и поддерживалось государством морально и материально; 3) государство брало на себя львиную  долю ответственности за воспитание, образование, охрану здоровья детей; 4) матери несли ответственность за семью и семейный быт; 5) матери несли  ответственность за детей (за их здоровье, учебу, успешную социализацию). [3]

2. ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ  ИСТОРИИ СОЦИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКИ  СЕМЬИ В РОССИИ 
 
2. 1. Социальные льготы семьям с детьми

Произошедшие с  начала 90-х годов изменения мер  социальной поддержки семей с  детьми, касаются как законодательных  мер нового государства, так и  ряда реалий практики осуществления  социальной политики. В рамках нашей  темы, прежде всего, укажем, что в  трудовом законодательстве произошли  изменения, касающиеся работающих женщин-матерей.  
В ноябре 2001 года был принят, а в феврале 2002 года вступил в силу новый Трудовой кодекс [4]. В этом кодексе впервые в отечественном трудовом законодательстве права работников, имеющих детей, выделены в особую группу прав. Причем речь идет не только не только о женщинах, с детьми, ибо охрана материнства и детства была одним из приоритетов советской социальной политики. Речь идет буквально обо всех лицах, имеющих семейные обязанности в связи с уходом, обеспечением и воспитанием несовершеннолетних детей: мужчин-отцов, любых родственников, взявших на себя обязанности по опеке и попечению над несовершеннолетними детьми. Таким образом, расширен круг лиц с семейными обязанностями, законодательные нормы стали более сензитивные к многообразию жизненных ситуаций, связанных с рождением и воспитанием детей.  
Для всех лиц с семейными обязанностями в новом ТК установлены особые нормы охраны труда и особые нормы регулирования труда, то есть, такие нормы охраны труда и его регулирования, которые не имеют работнике, не имеющие детей. 
Исследователь И.Я.Киселев дифференцирует эти нормы охраны и регулирования труда следующим образом [5]:  
1) нормы, распространяемые на женщин, в связи с особенностями их организма; такие нормы юристы называют «гендерными» нормами (речь идет о всякого рода ограничениях и запретах работать на вредных и/или опасных производствах или условиях труда); 
2) нормы, дающие гарантии и льготы в связи с беременностью и родами – перинатальные/декретные нормы; 
3) нормы, предоставляемые женщинам и другим членам семьи в связи с выполнением ими семейных обязанностей, связанных с наличием детей (отпуска по уходу за ребенком, больничные по уходу за ребенком и т.д.) - нормы социального обеспечения. 
Эта совокупность новелл в новом ТК позволяет расширить круг лиц, получающих льготы в связи с уходом за ребенком. Теперь на уровне законодательства льготы социального обеспечения связанные с выполнением семейных обязанностей включают не только мать, но и отца ребенка, а также и других лиц, ухаживающих за ребенком. Таким образом, впервые в отечественной законодательной практике попытались учесть многообразие жизненных сценариев семей с детьми. 
Российское общество вошло в такую социальную ситуацию, в которой сосуществуют и умножаются самые различные варианты неполных семей: отец + ребенок/дети, совершеннолетний родственник + ребенок/дети. Быстрый рост неполных семей обозначил контраст между семьей нуклеарного типа как «нормальной» семьей и новой социальной организацией, характеризуемой альтернативностью структурных типов семьи.  
Следует отметить, что большинство законодательных норм, защищающих в советское время на рынке труда женщин-матерей, остались практически без изменений. Так, сохранен и отпуск по беременности и родам, с сохранением рабочего места, и ежегодный отпуск летом работающим матерям, и пособия по беременности и родам, и пособия по уходу за ребенком, и оплачиваемые больничные листы при болезни ребенка.  
Но главное в том, что изменился работодатель: государство перестало быть основным работодателем, появился частный работодатель, который выплачивает социальные выплаты из собственной нормы прибыли. Работодатели всячески стараются уйти от этих выплат в социальные фонды: переход к черной и серой заработной плате, пресловутые обязательства о неуходе в декретный отпуск, и другие разного рода уловки. Поэтому изменение фигуры работодателя сопровождалось изменением отношения этого работодателя к законодательным нормам о лицах с семейными обязанностями. Именно поэтому, не смотря на существующие государственные меры защиты матерей и иных лиц с детьми, часть работодателей так или иначе действует вразрез существующему Трудовому кодексу. 
Так, согласно результатам исследования по изучению опыта совмещения профессиональных и семейных обязанностей женщинами с детьми-дошкольниками пользуясь тем, что многие сотрудницы не знают свои права, предприятие способно уклоняться в открытой или скрытой форме от положенных по закону выплат или же от предоставления специальных условий труда для беременных женщин или женщин с малолетними детьми. Примерами такой дискриминации являются: 
- невыплата, установленных законом денежных сумм в связи с выходом в отпуск по беременности и родам; 
- невыплата в связи с выходом в отпуск по беременности и родам квартальных премиальных, предусматриваемых политикой фирмы для всех сотрудников; 
- вынужденное увольнение «по собственному желанию»; 
- завышение функциональных обязанностей без соответствующего повышения заработной платы; 
- понижение заработной платы при неизменившемся объеме функциональных обязанностей; 
- отказ в предоставление гибкого или сокращенного графика работы в последние месяцы беременности; 
- несанкционированные понижение работницы в должности при возвращении из отпуска по уходу за ребенком в зависимости от срока возобновления ее рабочей деятельности; 
- отказ в переводе сотрудницы на более легкие виды работ.  
Таким образом, появление нового работодателя – частного капитала - сопровождалось новыми рисками и угрозами: надо учитывать, что в современной России далеко не все трудовые отношения теперь контролируются государством, появилась реальная угроза безработицы, и работающие матери, и все лица с детьми, вынуждены вступать в ряд компромиссов с работодателем для сохранения рабочего места.  
Кроме того, следует отметить, что на сегодняшний день в РФ сложилась достаточно нетипичная ситуация между законодательным творчеством государства и восприятием этих инициатив в обществе. Ведь с точки зрения социологии права, нормы права отражают общественные нормы, ценности, представления о справедливости. Не типичность ситуации выражается в том, что государственная и правовая мысль идет с опережением общественных умонастроений или не совпадает с ними. Можно уверенно сказать, что сам факт введения в 2000 г. нового ТК, в котором расширен круг лиц, получающих те или иные льготы в связи с уходом и воспитанием ребенка/детей, - не был должным образом представлен обществу со стороны государства.  
Но дело не только в слабой пропаганде или информировании государством своих законодательных новаций, но и в том, что общество ожидает от государства новаций иного рода. Общество не знает и не слышит, что ему говорит государство, не вследствие своей неграмотности, а вследствие того, что ожидает от государства законодательных инициатив в ином направлении. Представляется возможным сказать, что в обществе по-прежнему господствуют представления о том, что работа по уходу и воспитанию детей выполняется только с женщиной-матерью. В нашем обществе сложилась и устойчиво функционирует именно такое понимание роли женщины в семейных отношениях. Поэтому от государства ждут законодательных инициатив, адресованных женщинам, а меры, направленные на учет многообразия жизненных ситуаций семей с несовершеннолетними детьми не воспринимаются и не осознаются. Это частный случай отставания общественных умонастроений о норме и справедливости от государственных инициатив. 
Такое несовпадение предложений государства в области социальной защиты семьи и детства с ожиданиям общества отчасти обусловлено устойчивостью паттерна женских трудовых стратегий. За последние 20 лет мы видим появление новых профессий, новых форм трудовых контрактов, новых трудовых стратегий, но не менее значимо фиксировать и те ситуации, где новаций не произошло. Если взять во внимание то, что в современной РФ доля работающих женщин трудоспособного возраста по прежнему высока, а сочетание трудовой активности и материнства – осознанная стратегия большинства работающих женщин, то можно ответственно сказать: сложившиеся в советский период паттерны женских трудовых стратегий не изменились. 
Консервацию паттернов женских трудовых стратегий можно объяснить сочетанием ряда объективных и субъективных причин. К объективным причинам такой консервации относится и необходимость второй семейной заработной платы в семье и необходимость экономической независимости от мужа и других членов семьи, а к субъективным причинам можно отнести как желание самореализации в профессиональной деятельности, так и отсутствие в нашей стране идеологии матери-домохозяйки [6]

2. 2. Развитие нормативной правовой базы по поддержке семей с детьми

С начала последнего десятилетия XX века Россия вступила в  процессы социально-экономической  и политической трансформации, коренным образом изменившие институты власти и социально-экономическую политику, обусловившие необходимость модернизации системы государственной поддержки  семей с детьми.

Первым нормативным  документом, регламентирующим деятельность Российской Федерации в области  государственной политики в отношении  семьи и детей после подписания Президентом РФ (1992 г.) Конвенции  ООН о правах ребенка и Декларации прав ребенка (1989 г.), принятой ООН, стал Указ Президента Российской Федерации  от 1 июня 1992 года «О первоочередных мерах  по реализации Всемирной декларации по обеспечению выживания, защиты и  развития детей в 90-е годы». Благодаря  Указу обеспечение прав детей  стало основой формирования новой  социальной и семейной политики.

В соответствии с  этим Указом с 1993 года была сформирована и реализуется новая система  решения наиболее актуальных общенациональных и региональных проблем детства  на программно-целевой основе - посредством  разработки федеральной программы  «Дети России» и соответствующих  региональных программ. Эти программы  содержат конкретные меры по улучшению  положения детей-сирот, детей-инвалидов, детей-беженцев, детей, проживающих  в условиях Севера, детей, пострадавших в результате аварии на Чернобыльской  АЭС, а также по общим проблемам  защиты детства (обеспечению детским  питанием, охране материнства и детства, профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, развитию системы  социального обслуживания семьи  и детей, организации летнего  отдыха детей и др.).

Важное значение для обеспечения здоровья семьи  и детей имеют также федеральные  программы по обеспечению вакцинации (реализуется с 1994 года), по профилактике СПИДа (с 1993 года), противодействию распространения наркомании (с 1999 года).

Постановлением Совета Министров - Правительства Российской Федерации от 23 августа 1993 года «О реализации Конвенции ООН о правах ребенка  и Всемирной декларации об обеспечении  выживания, защиты и развития детей» сформирован национальный механизм контроля за достижением целей Всемирного плана действий в России: действует  Комиссия по координации работ, связанных  с выполнением Конвенции ООН  о правах ребенка и Всемирной  декларации об обеспечении выживания, защиты и развития детей с участием представителей министерств и ведомств социальной направленности, ученых и  общественности, а также установлено, что в России ежегодно готовится  и распространяется государственный  доклад о положении детей в  Российской Федерации, в котором  содержится мониторинг положения детей  во всех сферах жизнедеятельности и  анализ эффективности мер государственной  политики в отношении детей.

Указом Президента Российской Федерации от 14 сентября 1995 года № 942 утверждены «Основные направления  государственной социальной политики по улучшению положения детей  в Российской Федерации до 2000 года» (Национальный план действий в интересах  детей). Главной целью Национального  плана действий в интересах детей  было преодоление негативных тенденций, стабилизация положения детей и создание реальных предпосылок дальнейшей положительной динамики.

В числе важнейших  направлений по улучшению условий  жизнедеятельности детей определена правовая защита детства. При этом были поставлены следующие конкретные задачи:

а) приведение законодательства Российской Федерации в соответствие с Конвенцией ООН о правах ребенка; определение правового статуса  ребенка, его права на жизнь, развитие, воспитание в семье, охрану здоровья, жилище, благоприятные условия жизни, обучение, отдых, спорт, культуру;

б) обеспечение защиты ребенка от всех видов дискриминации, соблюдение его интересов, уважение его чести и достоинства, гуманное отношение;

в) определение ответственности  родителей и других лиц, отвечающих за воспитание детей;

г) усиление защиты личных имущественных прав детей и подростков.

Планы конкретных мероприятий  по поэтапной реализации Национального  плана действий утверждались в 1996 и 1998 годах Правительством Российской Федерации.

Часть предусмотренных  Национальным планом норм оказалась  нереализованной, либо была реализована  не полностью. В определяющей степени  это связано с тяжелым социально-экономическим  положением России и с отсутствием  реальных источников финансирования, а также неадекватностью целей  и практических мер государственной  семейной политики, недооценкой со стороны государства значения государственной  семейной политики как социальной опоры  реформирования страны за счет обеспечения  поддержки семей.

Планы конкретных мероприятий  по поэтапной реализации Национального  плана действий утверждались в 1996 и 1998 годах Правительством Российской Федерации.

Признавая важность семьи как социального института, ООН провозгласила 1994 год Международным  годом семьи. В специальной резолюции  ООН была сформулирована тема Года семьи: «Семья: ресурсы и ответственность  в изменяющемся мире», а также  сформулированы основные принципы, цели и концепции национальной деятельности по проведению Года семьи, изложены основные принципы семейной политики, а также  ее главные задачи.