Деятельность ООН в новом мировом порядке

     ⁵¹ Шустов В. «Способна ли ООН вести войну?», Международная жизнь. 2000. №11

          ² Основные факты об Организации Объединенных Наций. М., 2005 
 

     3.2 Формирование миротворческих сил и порядок финансирования миротворческих операций ООН

     Оценки  минувших событий указали на необходимость  усиления потенциала ООН, требующегося для ведения операций по поддержанию  мира, и в частности быстрого развертывания  сил и предоставления им мандатов, соответствующих обстановке на местах. Миротворцы ООН нуждались в четко сформулированных правилах применения вооруженной силы; лучшей координации между Секретариатом ООН в Нью-Йорке и учреждениями ООН в областях планирования и развертывания операций по поддержанию мира и улучшении координации между ООН и региональными организациями. Помимо этого, Организации Объединенных Наций было необходимо более энергично защищать гражданское население в условиях конфликтов. Спрос на вмешательство ООН снова начал возрастать как по масштабам, так и по диапазону операций. Структура операций по поддержанию мира стала более разветвленной, в нее вошли компоненты поддержания правопорядка, гражданской администрации, экономического развития и прав человека.

     Хотя  в результате процесса, начавшегося  благодаря докладу Брахими, ООН  последовательно наращивает свой потенциал, необходимый для поддержки операций и планирования новых миссий, новые  быстро растущие потребности делают миротворческие возможности ООН более востребованными, чем когда-либо ранее, и обусловливают необходимость выделения существенных дополнительных ресурсов и выработке новых подходов к управлению Организацией своими операциями по поддержанию мира.

     Это положение еще больше осложняется  тем обстоятельством, что несколько самых мощных в военном и экономическом отношении стран мира либо уже выделили значительное количество своих ресурсов, либо по другим причинам, таким, как сокращение оборонных расходов, воздерживаются от выделения своих войск для операций ООН по поддержанию мира. При этом десяток стран, предоставляющих наибольшее количество военнослужащих для операций ООН по поддержанию мира, состоит из развивающихся стран, ресурсы которых ограничены. 

     Значительное  количество реформ, предложенных в докладе Брахими и поддержанных государствами-членами, было осуществлено и существенно улучшило систему планирования, развертывания и обеспечения операций ООН в пользу мира. Долгосрочные усилия принесли результаты в ряде ситуаций, где ранее считалось невозможным добиться прогресса. За последние два года несколько операций ООН по поддержанию мира полностью выполнили первоначально поставленные перед ними задачи. А в ряде случаев были достигнуты положительные результаты, которые не входили в первоначальный план операций, которые явились неожиданным бонусом. В ходе реформ, которые разрабатываются сегодня, особое внимание уделяется концепции «комплексных миссий», включающих основные компоненты деятельности по достижению мира.

     Вообще, у Организации Объединенных Наций нет своей армии. Миротворческие операции разрабатываются с учетом тех требований, которые выдвигает каждая новая ситуация. Генеральный Секретарь с согласия Совета Безопасности назначает главу миссии и командующего военным контингентом или главного военного наблюдателя и просит государства-члены предоставить войска или другой персонал. Глава миссии подчиняется Генеральному Секретарю, который в свою очередь подчинен Совет Безопасности.

     Генеральный Секретарь вносит рекомендации относительно порядка развертывания и осуществления операции и отчитывается о ее ходе. Департамент операций по поддержанию мира отвечает за повседневное руководство и управление миротворческими операциями Организации Объединенных Наций во всем мире и их материально-техническое обеспечение.

     Для развертывания той или иной миссии требуется разное время, что прежде всего зависит от готовности государств-членов предоставить воинские контингенты  для конкретной операции. С целью  повышения оперативной готовности, а также материально-технического обеспечения и профессиональной подготовки государства-члены ООН, региональные организации, с одной стороны, и Секретариат ООН – с другой, создали так называемые резервные соглашения.

     В настоящее время около 80 государств-членов официально выразили свою готовность подписать с ООН резервные соглашения. Из них 61 государство определило, какие средства они могут предоставить, если решат участвовать в той или иной операции, и 20 стран подписали резервные соглашения.

     Ответственность, риск и возможные потери ложатся на государства, которые предоставили свои войска. Так, с 1948 г. свой персонал в различные периоды времени предоставляли 123 государства. По состоянию на 2007 г. около 120 стран предоставляли военнослужащих и гражданский полицейский персонал численностью около 42000 человек. Из них в первую очередь входят: Индия – 4460 человек, Нигерия – 3441 человек, Иордания – 3400 человек, Бангладеш – 2394 человек, Гана – 1894 человека. Небольшое островное государство Фиджи принимало участие практически во всех миротворческих операциях ООН; то же можно сказать и о Канаде. Государства, не являющиеся членами ООН, также вносят свой вклад; например, Швейцария предоставляет для операций по поддержанию мира  денежные средства, медицинские подразделения, летательные аппараты и другое имущество.

     Операции  финансируются через бюджет поддержания  мира. В них участвуют военнослужащие из многих стран. Такое «распределение бремени» в мировом масштабе обеспечивает чрезвычайно высокую эффективность  в человеческом, финансовом и политическом отношении. В 1993 г. годовые расходы ООН на операции по поддержанию мира достигли примерно 3,6 млрд. долл. США. К 1998 г. расходы снизились до несколько менее 1 млрд. долларов США. С возобновлением крупных операций расходы на миротворческую деятельность ООН вновь возросли, и по состоянию на март 2006 г. объем утвержденного годового бюджета операций по поддержанию мира с 1 июля 2005 г. по 30 июня 2006 составил примерно 5 млрд. долларов США. Эта сумма составляет лишь 0,5% мировых военных расходов. Поддержание мира обходится намного дешевле войны.

     Несмотря  на то, что все государства-члены  юридически обязаны выплачивать  свои доли расходов на операции по поддержанию  мира в соответствии с формулой, которую они сами и установили, по состоянию на 31 января 2006 г. задолженность государств-членов составила примерно 2,66 млрд. долларов США.

     Деятельность  ООН по поддержанию мира проходит в постоянных интенсивных контактах  между государствами-членами, Секретариатом  и сторонами на местах. Важная роль принадлежит членам Совета Безопасности, в первую очередь пяти постоянным членам, и странам, предоставляющим персонал. В ряде случаев подключаются также региональные организации.

     Совет Безопасности и другие органы Организации  Объединенных Наций в настоящее  время решают  насущные проблемы, в том числе: усиление готовности; ускорение развертывания сил; укрепление потенциала сдерживания у миротворцев; обеспечение полной политической и финансовой поддержки со стороны государств-членов. Но есть и другие проблемы, а именно:

     Персонал. Подбор воинских контингентов для все более многочисленных операций по поддержанию мира и расширение участия стран Севера остаются серьезной проблемой. Тем не менее еще более серьезной проблемой является удовлетворение спроса на тысячи квалифицированных полицейских и гражданских сотрудников, имеющих подготовку в вопросах гражданского управления, экономического развития и в других специализированных областях. Для проведения операций ООН по поддержанию мира нужны также иные силы и средства, в частности, тактическая воздушная поддержка, полевые медицинские подразделения и диспетчерские группы.

     В идеальном варианте этот контингент должен также в некоторой степени  владеть языком, понимать культуру и знать политическую обстановку в соответствующей стране. Он должен быть готов к развертыванию без предварительного уведомления. Например, ДОПМ приступил к созданию постоянного резерва полицейских.

     Необходимость восстановления базовых  служб и структур управления. В прошлом международные доноры неохотно выделяли средства для выплаты заработной платы гражданским служащим или приобретения базовой оргтехники для местных администраций. Сегодня же все шире признается необходимость того, чтобы ООН обеспечивала восстановление базовых государственных служб, включая судебный аппарат, гражданскую администрацию и коммунально-хозяйственные подразделения, а также скорейшее возращение постконфликтных обществ к нормальной жизни и стабильности.

     Законность  и правопорядок. ООН включила законовластие в качестве одного из важнейших элементов планирования миссий и достигла существенного прогресса в формировании кадрового потенциала, необходимого для поддержки повседневной деятельности полиции, судебных и пенитенциарных учреждений.

     В постконфликтных обществах судебная система – законы и уложения, суды, судьи и прокуроры, тюрьмы – должны быть готовы для независимого и справедливого отправления правосудия уже на раннем этапе. Если национальные полицейские силы утратили доверие населения, может возникнуть необходимость в развертывании временных международных сил и проведении всеобъемлющей программы переподготовки. Ситуация может обусловить необходимость учреждения трибунала, предназначенного для рассмотрения совершенных в прошлом военных преступлений, или создания комиссии по установлению истины и примирению.

     Выборы  и восстановление демократии. Несколько миссий по поддержанию мира были уполномочены обеспечить или поддержать на местах организацию выборов. ООН признала важность формирования до проведения выборов благоприятных условий, включающих приемлемый уровень безопасности, подготовку правовых рамок, обеспечение транспарентного процесса регистрации избирателей и подготовку текста конституции и его принятие всеми сторонами.

     Безопасность. Безопасная обстановка имеет ключевое значение как фактор успеха любой миссии по поддержанию мира. В ранний период проведения операции по поддержанию мира может оказаться необходимым развертывание значительного количества войск для обеспечения стабильности и безопасности в то время, пока не будут сформированы заслуживающие доверия местные полицейские силы и не будут демобилизованы бывшие комбатанты.

     Коллективные  действия. Через Совет Безопасности Организация Объединенных Наций обеспечивает странам мира форум, с помощью которого они могут вместе решать, как им следует реагировать на угрозы миру и безопасности. Изобиловавшая спорами дипломатическая прелюдия к иракской войне побудила Генерального секретаря ООН сформировать Группу высокого уровня по угрозам, вызовам и переменам, поручив ей выдвинуть новые предложения в отношении коллективных действий. Затем он в 2005 году в своем докладе «При большей свободе» представил собственную программу действий, сосредоточив внимание на связях между развитием человека, правами человека и безопасностью в качестве основных инструментов для решения глобальных проблем. Некоторые из этих предложений были одобрены в 2005 году на Всемирном саммите, на котором лидеры международного сообщества признали ценность миротворческой деятельности ООН и договорились учредить Комиссию по миростроительству в качестве форума для выработки членами международного сообщества общей стратегии оказания преодолевающим конфликт странам помощи в том, чтобы избежать возобновления войны.

     Для проведения операций по поддержанию  мира правительства предоставляют  военные контингенты и подразделения гражданской полиции, причем в каждом конкретном случае вопрос о таком участии решается отдельно. Каждое правительство сохраняет в последней инстанции контроль над своим контингентом.

     Средства  для проведения миротворческих операций выделяются не из регулярного бюджета ООН, а из специального бюджета и устанавливаются Генеральной Ассамблеей отдельно для каждой операции в соответствии со специальной шкалой, в основе которой лежит шкала оценки взносов в регулярный бюджет. Шкала предусматривает более высокие ставки взносов для пяти постоянных членов Совета Безопасности: они имеют право вето при принятии решений в Совете Безопасности и несут особую ответственность за проведение миротворческих операций.

     Количество  операций по поддержание мира на протяжении многих лет колеблется от 14 до 17. сюда входят несколько продолжительных по времени операций, например на Кипре и в Джамму и Кашмире, где присутствие миротворцев рассматривается как принципиально важный фактор несмотря на застарелость и сложный характер этих конфликтов.

     Деятельность  по поддержанию мира первоначально  задумывалось как средство сдерживания  и урегулирования межгосударственных конфликтов и предусматривало развертывание  военного персонала из ряда стран  под командованием ООН именно с этой целью. В настоящее время деятельность по поддержанию мира все чаще осуществляется в связи с внутригосударственными конфликтами и гражданскими войнами. В последние годы задачи, связанные с поддержанием мира, стали боле разнообразными и комплексными, и, хотя военный персонал по прежнему составляет костяк большинства миссий по поддержанию мира, увеличивается относительно численность работающего рядом с ним гражданского персонала.

     Иногда  складываются такие ситуации, когда деятельность миротворцев становится невозможной. Если возможность применения силы может помешать выполнять возложенные на них обязанности, то, как показывает опыт последних лет, программы гражданского строительства, направленные на улучшение жизни людей в районе действий миссии, могут способствовать укреплению доброй воли и служить для сторон стимулом к сотрудничеству с миротворцами. Во многих миссиях миротворцы помогали восстанавливать основные объекты инфраструктуры, узлы связи и предприятия сферы обслуживания, поврежденные или разрушенные в ходе военных действий. Например, сегодня в Косово оказание поддержки этим усилиям является одной из основных обязанностей миссии Организации Объединенных Наций по делам временной администрации в Косово.