Прокурорский надзор

    1.2. Сущность, предмет  и задачи прокурорского  надзора.

    Прокурорский  надзор за исполнением законов - самостоятельная отрасль прокурорского надзора. Традиционно данная отрасль именовалась 
«общим надзором», что позволяло отграничивать рассматриваемую отрасль от других, специализированных отраслей прокурорского надзора. И 
хотя в действующем законодательстве, регулирующем прокурорский 
надзор, термин «общий надзор» не упоминается, он укоренился в сознании работников органов прокуратуры и по - прежнему употребляется.

    В рассматриваемой отрасли наиболее рельефно проявляется сущность 
и назначение прокурорского надзора в РФ, осуществляемого прокурорами всех звеньев. Именно в ней находит прямое проявление деятельность 
российской прокуратуры по обеспечению верховенства закона - нормативного фундамента правового государства - охране прав и свобод личности, общественных и государственных интересов.

    Прокурорский  надзор за исполнением законов, как  и всякая другая государственная  общественно-полезная, созидающая деятельность, имеет 
свой предмет и задачи. Под предметом любой практической деятельности 
обычно понимают ее содержание, характер, особенности, направленность 
на достижение вполне конкретного позитивного результата⁵.

    Предмет надзора в отрасли — прокурорский надзор за исполнением законов в общем виде определен в ст. 21 Закона о прокуратуре и включает в себя:

    1. Надзор за соблюдением Конституции  Российской Федерации, исполнением  законов, действующих на территории  Российской Федерации, федеральными  министерствами, государственными комитетами, службами, иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными), исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного правления, органами контроля, их должностными лицами, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций.

    2. Надзор за соответствием законам  правовых актов, издаваемых (принимаемых)  указанными выше органами и  должностными лицами.

    При анализе этой статьи закона нельзя не прийти к выводу, что в ней 
названы далеко не все органы, за исполнением законов которыми прокуроры призваны осуществлять надзор. Не упоминаются, например, предприятия, учреждения, организации, а также различные общественные организации, объединения, движения. В связи с тем, что в обязанности перечисленных органов (организаций) вменено точное исполнение действующих на территории России законов (ст. 15 Конституции Российской Федерации) и при их неисполнении или ненадлежащем исполнении нередко ущемляются права и свободы граждан, права и законные интересы юридических лиц, включая и государство, эти органы и организации не могут быть исключены из сферы прокурорского надзора, независимо от их подчиненности (подведомственности) и формы 
собственности.

    Не  упоминаются в указанной статье в качестве субъектов надзора  и 
граждане. Между тем, требование точного исполнения законов предъявляется также и к гражданам⁶. При нарушениях гражданами законов прокурор принимает меры к привлечению их к установленной законом ответственности: граждане в случаях нарушения ими законов также являются субъектами прокурорского надзора.

    Как известно, на территории России действуют  федеральные законы, 
законы субъектов РФ (конституции, уставы, законы), уставы муниципальных образований. Возникает вопрос: за исполнением всех ли законов, действующих на территории РФ, осуществляют надзор прокуроры или только за исполнением федеральных законов? Из анализа смыслового содержания ст. 21 Закона можно прийти к выводу — прокуроры осуществляют надзор за исполнением федеральных законов, а также не противоречащих федеральному законодательству законов субъектов РФ и уставов муниципальных образований (районов, городов).

    В сферу прокурорского надзора  за исполнением законов входят также 
постановления Конституционного Суда Российской Федерации, которые 
обладают юридической силой федеральных законов; постановления, принимаемые палатами Федерального Собрания Российской Федерации - Государственной Думой и Советом Федерации.

    Прокуроры осуществляют надзор и за исполнением  двухсторонних и 
многосторонних международных договоров и других международно-правовых актов, заключенных (подписанных) Россией, или к которым она присоединилась. При этом надо исходить из того, что национальное законодательство должно соответствовать международному законодательству.

    В Законе о прокуратуре не упоминаются  нормативные акты, издаваемые Президентом  и Правительством РФ. В соответствии с Конституцией Российской Федерации (ст.ст. 80, 110) Президент, являясь главой государства, а равительство — высшей исполнительной властью, реализуя возложенные на них полномочия, издают нормативные указы и постановления, регулирующие общественные отношения, касающиеся различных сфер жизни и деятельности общества и обязательные для исполнения на всей территории России. Нередко акты Президента и Правительства РФ выполняют роль первичного или единственного источника правового регулирования, поскольку те или иные общественные отношения законодательно не урегулированы.

    Нормативные указы и постановления Президента и Правительства РФ 
не могут быть исключены из сферы прокурорского надзора — прокуроры 
осуществляют надзор за их исполнением. По этой причине на прокуратуру не возлагается надзор за законностью актов, издаваемых Президентом 
и Правительством РФ. Таким образом, употребляемый в ст.ст. 1,21 Закона термин «закон» следует понимать в собирательном значении, близком к термину «законодательство»⁷, а не буквально.

    Особенность прокурорского надзора за исполнением  законов в отличие от надзора и контроля, осуществляемого другими государственными 
органами, выражается в том, что основанием применения прокурором 
своих полномочий является, как правило, информация о нарушении законов. Обладая такой информацией, прокурор проводит проверки исполнения законов и совершает другие надзорные действия.

    В отличие от других отраслей прокурорский надзор за исполнением 
законов является наиболее широкой и многогранной отраслью, отхватывающей подавляющее большинство законов, за исключением тех, что регулируют деятельность органов дознания и следствия, судов и арбитражных судов, а также органов, исполняющих наказания, назначенные судом.

    По  числу и разнообразию органов, за исполнением законов которыми 
осуществляется надзор, эта отрасль наиболее сложная и трудоемкая. 
Прокурорский надзор за исполнением законов (общий надзор) учрежден с целью обеспечения единообразного понимания и точного исполнения законов органами представительной и исполнительной власти, органами контроля, предприятиями, учреждениями и организациями, общественными организациями, должностными лицами и гражданами. Эта цель конкретизируется в законодательстве, регулирующем прокурорский надзор, применительно к задачам, стоящим перед обществом и государством на определенных этапах их развития.

    В ст. 1 Закона о прокуратуре закреплено: прокурорский надзор за сполнением законов, как и надзор в других отраслях, осуществляется в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, 
защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых за- 
коном интересов общества и государства.

    Прокурорский  надзор за исполнением законов направлен  на то, что- 
бы правовые акты, издаваемые органами представительной и исполнительной власти, государственного управления, контроля, других органов, соответствовали законам, чтобы эти законы точно и единообразно исполнялись всеми органами независимо от их подчиненности (подведомственности), должностными лицами и гражданами. Именно в этом заключается основная цель прокурорского надзора за исполнением законов.

    Конкретные  задачи прокурорского надзора за исполнением законов 
применительно ко всем прокуратурам и отдельно к территориальным и 
специализированным прокуратурам определяются в приказах и указаниях 
Генерального прокурора РФ, его заместителей, прокуроров субъектов РФ. 
Особое место среди этих актов занимает приказ Генерального прокурора 
РФ от 22.05.96 г. № 30 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина».

    В обобщенном виде задачи прокуроров при осуществлении надзора за 
исполнением законов состоят⁸:

    а) в обязательном вмешательстве прокурора  в связи с поступившей информацией  о нарушении законов путем  принятия мер к выявлению и 
устранению нарушений законов и способствующих этому обстоятельств;

    б) в наиболее полном использовании  возможностей прокурорского надзора  за исполнением законов в предупреждении правонарушений и, в 
первую очередь, преступлений;

    в) в активизации и совершенствовании  деятельности органов государственного контроля и правоохранительных органов, направленной на 
обеспечение исполнения законов и подзаконных актов, укрепление 
законности и правопорядка через проведение прокурорских проверок 
в основном в этих органах и поручения проведения ими проверок в 
подчиненных, подконтрольных и нижестоящих органах, на предприятиях, в учреждениях и в организациях;

    г) в более активном проведении в  жизнь принципа неотвратимости ответственности  за совершение правонарушений, ставя  вопрос о привлечении к установленной  законом ответственности правонарушителей вне зависимости от их должностного, имущественного положения, памятуя о том, что перед законом все равны;

    д) в доведении до населения и  общественности через радио, телевидение, периодическую печать информации о  работе органов прокуратуры, в том числе и в области прокурорского надзора за исполнением законов, в особенности о принимаемых ею мерах к устранению нарушений законов и привлечению к ответственности виновных лиц с указанием их фамилий и должностей, состоянии и динамике правонарушаемости в регионах;

    е) в выявлении пробелов (дефектов) действующего законодательства, 
потребностей в нормативном регулировании общественных отношений и принятии мер к их устранению путем внесения соответствующих предложений в представительные (законодательные) органы и органы, обладающие правом законодательной инициативы. При этом нижестоящие прокуроры могут вносить подобные предложения через вышестоящих прокуроров;

    ж) в повышении правовой культуры должностных  лиц, в особенности 
руководителей государственных органов, издающих правовые акты и 
совершающих другие юридически значимые действия, руководителей 
коммерческих организаций,  предпринимателей,  а также  граждан, 
привитии им потребности точного исполнения законов. В наибольшей мере этому способствует активно осуществляемый прокурорский надзор за исполнением законов в сочетании с проведением специальных предупредительно-профилактических мероприятий.

    Основное  требование, предъявляемое в современный  период к прокурорскому надзору  за исполнением законов — это повышение его эффективности, что выражается в его влиянии на конечный результат состояние законности и правопорядка. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

    Глава 2. Особенности прокурорского надзора за исполнением законов.

    2.1. Полномочия прокурора  по надзору за  исполнением законов. 

    Для успешного осуществления прокурорского  надзора за исполнением законов  прокуроры наделены определенными  правами и несут установленные законом обязанности, т.е. обладают соответствующими полномочиями. Полномочия прокуроров при осуществлении прокурорского надзора за исполнением законов по их содержанию и целенаправленности подразделяются (с определенной долей условности) на две группы.

    Первая  группа полномочий прокуроров по надзору за исполнением 
законов направлена на своевременное выявление нарушений законов и 
способствующих им обстоятельств (причин и условий) и установление 
виновных в этом лиц. Эти полномочия закреплены в п. 1 ст. 22 Закона о 
прокуратуре. Прокурор, осуществляя возложенные на него функции, вправе:

    По  предъявлении служебного удостоверения  беспрепятственно 
входить на территории и в помещения органов, за исполнением законов которыми он осуществляет надзор.

    Для вхождения на территорию и в помещения  особо режимных (секретных) объектов прокурору необходимо иметь соответствующий  до- 
пуск, дающий право работы с документами, а также иными материалами, 
содержащими сведения, отнесенные к государственной или военной тай- 
не, являющейся разновидностью государственной тайны. Иметь доступ к интересующим его документам и материалам. Реализуя это полномочие, прокурор руководствуется исключительно служебными (государственными) интересами. Закон не содержит каких-либо ограничений в зависимости от содержания документов и материалов, степени их открытости. Прокурор имеет доступ ко всем документам и материалам с грифом «для служебного пользования», а также содержащих сведения, составляющие коммерческую тайну, информацию медицинского, интимного, иного характера, не подлежащую оглашению⁹. Однако, обладая такими сведениями, прокурор не вправе разглашать их. Что же касается документов и материалов, содержащих сведения, составляющие государственную или военную тайну, т.е. документов и материалов с грифом «секретно» и «совершенно секретно», то прокурор допускается к ним при наличии у него соответствующего допуска.