______________
- Федеральный
Конституционный закон от 17.12.1997 «2-ФКЗ»
В
правовом регулировании экономического
развития субъектов Федерации существенное
место занимают акты федерального Правительства,
касающиеся разработки и принятия,
а также в последующем - реализации
федеральных целевых программ. Целевые
программы являются одним из важнейших
средств активного воздействия
государства на его социально-экономическое
развитие. Как правило, они сосредоточены
на реализации крупномасштабных, наиболее
важных для государства инвестиционных
и научно-технических проектов, направленных
на решение системных проблем, входящих
в сферу компетенции федеральных
органов исполнительной власти. При
этом Правительство страны определяет
и участие в этом процессе органов
государственной власти субъектов
Российской Федерации. Здесь можно отметить
Постановление Правительства Российской
Федерации от 26 июня 1995 г. N 594 "О реализации
Федерального закона "О поставках продукции
для федеральных государственных нужд"(1),
которым был утвержден Порядок разработки
и реализации федеральных целевых программ
и межгосударственных целевых программ,
в осуществлении которых участвует Российская
Федерация.
В
правовом обеспечении экономического
развития субъектов Федерации немаловажное
значение имеют и акты федеральных
министерств. Особенно это касается
актов таких федеральных органов
исполнительной власти, как Министерство
экономического развития и торговли,
Министерство финансов, Министерство
промышленности и энергетики и др.
В качестве примера подобного вида актов
можно привести Приказ Министерства экономического
развития и торговли Российской Федерации
от 5 апреля 2005 г. N 70 "Об утверждении
положения об аккредитации Федеральным
агентством кадастра объектов недвижимости
организаций технического учета и технической
инвентаризации объектов капитального
строительства". (2)
Помимо
актов федерального уровня, значительный
удельный вес в формировании правовой
основы экономического развития субъектов
Федерации отводится актам, принимаемым
на уровне самих субъектов Федерации.
Именно вопросы экономики являются
первоочередными для правотворческой
деятельности субъектов Российской
Федерации. Первостепенное значение здесь
отводится конституциям и уставам
субъектов Федерации. В них определяются
экономическая основа деятельности
органов государственной власти
субъектов Федерации, полномочия органов
государственной власти субъекта Федерации.
______________
- Постановление
РФ от 26 июня 1995г. № 594
- Минюст РФ
28 апреля 2005г. № 6562
Особенности
в правовом регулировании экономического
развития субъектов Федерации на
уровне уставного нормотворчества
наблюдаются в сложных по составу
субъектах Федерации (края и области,
на территориях которых имеются
автономные округа). В уставах этих
субъектов Федерации дополнительно
регламентируются также вопросы, связанные
с разграничением полномочий между
органами государственной власти указанных
субъектов Федерации в области
экономического развития соответствующих
территорий. Так, например, Уставом
Тюменской области, помимо названных
вопросов, устанавливаются также
основы отношений Тюменской области
с входящими в ее состав Ханты-Мансийским
автономным округом - Югрой и Ямало-Ненецким
автономным округом, в которых также
определяются и принципы отношений
между органами государственной
власти указанных субъектов Федерации,
в том числе в экономической
сфере, например при выработке общей
стратегии и тактики осуществления
отдельных действий в области
экономического развития (проведения
одинаковой ценовой политики, налогообложения
и пр.), определения долевого участия
в реализации региональных программ
за счет бюджетных средств данных
субъектов Федерации, защите экономических
интересов в федеральных органах
государственной власти и др. Органы
государственной власти субъектов
Федерации принимают также законы
и иные нормативные правовые акты
в области экономического развития
регионов. Значительное внимание законодательных
органов субъектов Российской Федерации
уделяется вопросам государственной
поддержки малого предпринимательства,
инвестиционной деятельности, сельскохозяйственного
производства, регулированию градостроительной,
торговой деятельности, управлению государственной
собственности субъектов Федерации,
ценовой политике, льготному налогообложению
и другим вопросам. Принятие соответствующих
законов преследует цель создания условий
устойчивого экономического развития
регионов, эффективного использования
всех форм собственности на территории
субъекта Федерации для удовлетворения
потребностей населения. Достаточно характерным
является принятие законов субъектов
Федерации, определяющих общие меры
поддержки промышленной деятельности.
Важное значение в осуществлении
правового регулирования экономического
развития субъектов Федерации имеют
акты высших должностных лиц и
высших органов исполнительной власти
субъектов Федерации. Их деятельность
непосредственно направлена на создание
стабильной и эффективной экономической
политики регионов в интересах населения
соответствующих территорий. Так, например,
в ряде субъектов Российской Федерации
актами высших должностных лиц утверждены
концепции социально-экономического
развития соответствующих субъектов
Федерации. Указанные документы
определяют долгосрочные перспективы
социально-экономического развития субъектов
Федерации. Основными целями разработки
концепций являются: создание условий
для устойчивого повышения уровня жизни
населения региона за счет роста активности
хозяйственной деятельности в различных
секторах экономики, увеличения доходов
населения и доходов территориальных
бюджетов; определение долгосрочных перспектив
развития экономики и социальной сферы
региона; повышение эффективности использования
трудового, природного, производственного,
научно-технического потенциала региона;
определение состава наиболее важных
инвестиционных проектов; обоснование
направлений оптимизации структуры экономики
и социальной сферы региона; выявление
наиболее перспективных отраслей и производств;
выявление территорий с прогнозируемым
активным развитием и депрессивных территорий,
выравнивание уровней экономического
развития муниципальных образований;
создание условий для поддержания высокой
и устойчивой занятости населения и др.
Названные концепции являются по существу
базовыми документами, определяющими
действия органов власти субъектов Федерации
на определенный период по решению социально-экономических
проблем регионов.
Помимо
концепций социально-экономического
развития регионов, необходимо отметить
и иные нормативные правовые акты
в области экономического развития,
утверждаемые высшими должностными
лицами субъектов Федерации. Так, на
уровне высших должностных лиц субъектов
Федерации утверждаются положения
об условиях предоставления государственных
гарантий субъектами Федерации хозяйствующим
субъектам. Нередко на уровне высших
должностных лиц субъектов Федерации
разрабатываются и принимаются
акты по государственной поддержке
малого предпринимательства. В отдельных
субъектах Федерации на уровне актов
указанных должностных лиц утверждаются
региональные целевые программы, действующие
в экономической сфере.
Наряду
с актами высших должностных лиц
субъектов Федерации существенная
роль на региональном уровне по вопросам
правового регулирования экономического
развития соответствующих регионов
отводится и актам самих высших
исполнительных органов государственной
власти. Указанные органы принимают
разнообразные решения, в которых
регламентируют различные направления
экономического развития субъектов
Федерации. В качестве примера можно
назвать принимаемые в ряде субъектов
Федерации высшими органами исполнительной
власти концепции управления государственным
имуществом соответствующего субъекта
Федерации.
Развитие
общего экономического пространства ставит
задачу обеспечения единого правового
регулирования экономики. В зарубежных
федерациях она решается в трех направлениях:
посредством расширения компетенции центральных
органов власти, ограничения законодательства
субъектов федерации, принятия последними
единообразных или унифицированных актов.
В этой связи в Российской Федерации весьма
актуальна разработка модельных правовых
актов для субъектов Федерации. Они могут
быть использованы органами государственной
власти субъектов Федерации при подготовке
соответствующих законопроектов. При
этом следует учитывать рекомендательный
характер этих актов, поскольку в них,
естественно, не могут учитываться особенности
каждого субъекта Федерации. Ряд содержащихся
в модельных законах нормативных решений
должен предполагать, что выбор конкретных
вариантов регулирования является задачей
законодателя субъекта Федерации, которая
решается с учетом региональной специфики
(уровня бюджетной обеспеченности, обширности
территории, развитости социальной, транспортной,
производственной, информационной инфраструктуры,
а также демографических особенностей
и других обстоятельств).
Ряд
модельных законов субъекта Российской
Федерации (в том числе в сфере
социально-экономического развития) в
2004 году был разработан совместными
усилиями специалистов администрации
Тюменской области и Института
законодательства и сравнительного
правоведения при Правительстве
Российской Федерации. Принятие как
федеральных, так и региональных
правовых актов благоприятно сказывается
на экономическом развитии субъектов
Федерации. В целом на региональном
уровне наметились очевидные тенденции
по активизации позиции органов
государственной власти субъектов
Федерации в развитии правовой основы
экономической политики, создании благоприятной
экономической среды и привлечении
инвестиций. Об этом, в частности, свидетельствует
уменьшение перечня регионов, в отношении
которых проводится политика чрезвычайных
антикризисных мер, выход субъектов
Федерации на траекторию устойчивого
экономического роста. Развитие правовой
основы позволяет более эффективно
использовать возможности субъектов
Федерации в экономической сфере,
снижать непроизводительные издержки
региональных бюджетов, полнее удовлетворять
запросы населения. Особое значение
в этой связи приобретают акты
концептуального характера, которые
позволяют повысить системность
регулятивного правового воздействия
на экономику регионов.
Вместе
с тем необходимо отметить, что
при правовом регулировании субъектами
Федерации отношений в экономической
сфере нередко встречаются ошибки
и недочеты. Есть примеры вторжения
субъектов Федерации в сферу
исключительного ведения Российской
Федерации, включения в региональное
законодательство отдельных положений
международных конвенций и договоров,
даже еще не ратифицированных федеральным
парламентом. С другой стороны - имеются
случаи вмешательства в экономику
регионов со стороны федеральных
органов власти, запрета на осуществление
собственного правового регулирования
в ряде сфер. Иногда это происходит
необоснованно. Например, ряд отношений
в сфере лицензирования, ранее признававшихся
сферой совместного ведения Российской
Федерации и ее субъектов, федеральные
органы власти считают отношениями в сфере
гражданского права, которое относится
к ведению Российской Федерации. Определенные
недостатки имеются и в федеральном законодательстве.
По нашему мнению, необходимо внесение
корректив в текст Федерального закона
"Об общих принципах организации законодательных
(представительных) и исполнительных органов
государственной власти субъектов Российской
Федерации"(1), целесообразность которых
выявлена практикой его реализации. В
п. 2 ст. 26.3 данного Федерального закона
установлен перечень вопросов, решение
которых относится к полномочиям органов
государственной власти субъекта Российской
Федерации по предметам совместного ведения,
осуществляемым данными органами самостоятельно
за счет средств бюджета субъекта Российской
Федерации (за исключением субвенций из
федерального бюджета). А в п. 4 этой же
статьи содержится предписание, согласно
которому полномочия органов государственной
власти субъекта Федерации по предметам
совместного ведения, осуществляемые
за счет средств бюджета субъекта Российской
Федерации (за исключением субвенций из
федерального бюджета), не могут быть изменены
иначе, как путем внесения изменений и
(или) дополнений в указанный перечень.
Но данное положение нередко трактуется
достаточно упрощенно, как не допускающее
никакого расширения перечня полномочий
субъектов Российской Федерации. Однако
при этом не учитывается, что одним из
принципов федеральной реформы было недопущение
произвольного и необоснованного возложения
на нижестоящий уровень публичной власти
обязанностей, требующих конкретного
объема расходов, не финансируемых из
бюджета уровня публичной власти, принявшего
соответствующее решение. Таким образом,
целью рассматриваемого законодательного
предписания является фактический запрет
на наделение федеральными законами субъектов
Федерации полномочиями, не подкрепленными
финансовыми средствами. Такое наделение
неоднократно происходило ранее. Естественно,
что в условиях различной бюджетной обеспеченности
субъектов Федерации не все из них имели
финансовые и материальные ресурсы для
полноценной реализации таких полномочий.
Однако
если в субъекте Федерации имеются
достаточные финансовые средства, то
перечень полномочий, осуществляемых
его органами государственной власти
самостоятельно за счет средств регионального
бюджета, может быть расширен законами
такого субъекта Федерации.
______________
- Федеральный
закон от 28 августа 1995г. №154-ФЗ
В
п. 5. ст. 26.3 Федерального закона "Об общих
принципах организации законодательных
(представительных) и исполнительных
органов государственной власти
субъектов Российской Федерации"(1)
сделана важная оговорка о том, что до
принятия федеральных законов по предметам
совместного ведения, а также по вопросам
совместного ведения, не урегулированным
федеральными законами, законами субъекта
Федерации, могут устанавливаться иные
полномочия региональных органов власти
субъекта по предметам совместного ведения,
осуществляемые данными органами самостоятельно.
Но при этом непременно должны соблюдаться
следующие условия: такие полномочия могут
осуществляться только за счет и в пределах
средств регионального бюджета (за исключением
субвенций из федерального бюджета), а
также это не должно противоречить Конституции
Российской Федерации и федеральным законам.
Полагаем, что в целях наиболее интенсивного
экономического развития субъектов Российской
Федерации необходимо предоставление
их органам государственной власти (прежде
всего исполнительным) дополнительных
полномочий в данной сфере. В настоящее
время субъекты Федерации практически
полностью устранены от участия в решении
ряда вопросов социально-экономического
развития региона (например, недропользования,
использования и охраны водных объектов).
В частности, концентрация на федеральном
уровне всех полномочий, связанных с водными
отношениями, негативно сказывается на
оперативном решении водохозяйственных
проблем регионального уровня, ведет к
недостаточному учету экономических,
экологических интересов субъектов Федерации
при предоставлении водных объектов в
пользование, осуществлении мер по их
охране и восстановлению. Поэтому, например,
целесообразно рассмотреть вопрос о наделении
органов государственной власти субъектов
Федерации полномочиями по владению, пользованию,
распоряжению и управлению обособленными
водными объектами, за исключением водных
объектов, находящихся в собственности
Российской Федерации, перечень которых
утверждается федеральным Правительством.
Такие полномочия могут осуществляться
органами государственной власти субъектов
Федерации самостоятельно за счет региональных
бюджетов (без учета субвенций из федерального
бюджета). Ряд полномочий может предоставляться
органам государственной власти субъектов
Федерации для осуществления за счет субвенций
из федерального бюджета. Это могут быть,
в частности, полномочия по управлению
и распоряжению водными объектами или
их участками, расположенными в пределах
границ субъектов Федерации (за исключением
объектов водного фонда, указанных выше,
и объектов, включенных в перечень, утвержденный
федеральным Правительством),