Управление муниципальной собственностью

В условиях углубляющейся  экономической реформы, нарастания рыночных отношений, усиливающейся инфляции органы местного самоуправления не могут сколько-нибудь эффективно исполнять местный бюджет без помощи коммерческих  банков.  Чем эффективнее используются бюджетные средства, тем лучше работают власти на местах.  При неумелом использовании бюджетных средств трудно добиться хорошей работы бюджетных организаций.

Управление муниципальным  имуществом строится на следующих принципах:

• целенаправленность управления;
• профессиональность управления;
• системность управления;
• эффективность управления.

Целенаправленность  управления проявляется в том, что  применительно к каждому объекту  управления (группе объектов) государством должна быть осознана и зафиксирована  цель, которую оно преследует и достижении которой служит объект.

Профессиональность  управления состоит в том, что  Удмуртская Республика является субъектом гражданского права, который не осуществляет непосредственное управление объектами муниципальной собственности. В то же время Удмуртская Республика крайне заинтересована в профессиональном управлении муниципальным имуществом.

Способ достижения цели должен быть определен лицом, привлекаемым в качестве управляющего, в рамках определенной (как правило, конкурсной) процедуры представления и оценки таких предложений, рассмотрен и утвержден органом государственной власти.

Ответственность за осуществление утвержденного  способа достижения цели государства  возлагается на управляющего и должна не только стимулировать его надлежащую деятельность, но и сводить к минимуму риск государства при недостижении запланированного качественного результата управления.

Системность управления основана на том, что важнейшим принципом  является использование в каждом случае управления государственным имуществом Удмуртской Республики системы управления как неразрывного единства следующих элементов: создание условий и обязательного порядка способа достижения цели, регламентация порядка принятия управленческих решений органами государственной власти, порядка выбора управляющих, мотивации управляющих, контроля за объектами управления и деятельностью управляющих, отчетности органов государственной власти и управляющих, управленческих  решений  по  результатам  контроля  и  отчетности, ответственности за результаты управления, постоянного поступления, обработки и анализа информации о состоянии дел управляющих и объектов управления.

Функционирование  системы управления, порядок взаимодействия органов государственной власти в системе управления должен быть детально регламентирован правовыми актами.

Принцип эффективности  управления заключается в достижении цели управления (определенного качественного  результата деятельности или объекта) ценой максимальной экономии - ресурсов. Указанный критерий является обязательным при оценке деятельности органов государственной власти и управляющих по управлению муниципальным имуществом.

Государственная политика управления муниципальным  имуществом  в Удмуртской Республике преследует следующие цели:

• создание   наиболее   благоприятной   структуры   муниципальной собственности для обеспечения предпосылок устойчивого развития экономики республики;
• вовлечение в гражданский оборот максимального количества объектов муниципальной собственности республики;
• использование муниципальной собственности  республики в качестве инструмента для привлечения инвестиций;
• создание условий для экономического роста коммерческих организаций путем содействия внутренним преобразованиям в них, освобождению от выполнения несвойственных им функций;
• сокращение расходов республиканского бюджета республики;
• на содержание государственного имущества, в том числе государственных учреждений.

Под объектом управления понимаются муниципальные унитарные  предприятия и муниципальные учреждения, пакеты акций, находящиеся в муниципальной собственности г. Ижевска, доли г. Ижевска в уставных капиталах хозяйственных обществ и товариществ, объекты недвижимости, находящиеся в муниципальной собственности г. Ижевска.

Цели   и   задачи   управления   муниципальными унитарными предприятиями и муниципальными учреждениями:

• сокращение количества муниципальных унитарных предприятий и муниципальных учреждений;
• снижение издержек производства, улучшение финансово-экономических результатов деятельности муниципальных унитарных предприятий и муниципальных учреждений, а также повышение эффективности использования закрепленного за ними имущества; ужесточение контроля за деятельностью муниципальных унитарных предприятий и муниципальных учреждений;
• погашение имеющейся у муниципальных унитарных предприятий и муниципальных учреждений кредиторской задолженности, прежде всего по налогам, обязательным платежам и заработной плате;
• снижение расходов бюджета на содержание муниципальных унитарных предприятий и муниципальных учреждений.

Цели и задачи управления пакетами акций (долями):

• обеспечение выполнения хозяйственными обществами (товариществами) общегосударственных функций (оборона, безопасность, социальные программы, регулирование естественных монополий;
• стимулирование развития производства, улучшение общих финансово-экономических показателей деятельности хозяйственных обществ, товариществ, привлечение инвестиций;
• определение оптимального размера управленческих затрат (создание условий управляемости, сокращение количества организаций, где имеется доля государства, сокращение расходов, связанных с управлением);
• осуществление   институциональных   преобразований   в   экономике (реструктуризация   предприятий,   отраслей,   создание   вертикально интегрированных структур).

Совершенствование системы управления недвижимостью должно обеспечить достижение следующих целей:

• наиболее эффективное выполнение республикой своих социальных функций в процессе использования муниципальной недвижимости;
• стимулирование за счет недвижимости  развитие реального сектора экономики, обеспечение максимально простого доступа предпринимателей к объектам недвижимости;
• исключение возможности для коррупции в процессе управления недвижимостью;
• вовлечение   в   хозяйственный   оборот   объектов   незавершенного строительства;
• повышение доходности объектов муниципальной недвижимости.

Для достижения указанных  целей необходимо:

• сформировать полный реестр муниципальной недвижимости (баланс недвижимости), содержащий количественные, стоимостные, технические правовые характеристики объектов недвижимости, включающий реестр объектов незавершенного строительства;
• четко разграничить и скоординировать полномочия всех органов государственной   власти,   участвующих   в   процессе   управления недвижимостью;
• сформировать объекты управления, исключив возможность распоряжения одной частью объекта без другой в случаях, когда они составляют единое целое (земельные участки и расположенные на них здания и сооружения);
• установить, в каких случаях, и на каком праве должны предоставляться земельные участки. При этом коммерческим организациям в городах и районных центрах республики земельные участки должны предоставляться исключительно на условиях аренды в целях повышена доходов бюджета от использования земли и стимулирования организаций;
• оптимизации размеров занимаемых ими земельных участков либо на условиях включения стоимости земельного участка в уставной капитал акционерного общества;
• обеспечить безусловное применение механизма рыночной оценки при использовании недвижимости, выровнять арендные платы, взимаемые за использование муниципальной недвижимости, со ставками, сложившимися на рынке;
• создать условия привлечения инвестиций в реальный сектор экономию путем максимального вовлечения недвижимости в гражданский оборот, в том числе предоставление на максимально льготных условиях инвесторам объектов незавершенного строительства;
• урегулировать   вопросы   приобретения   республикой недвижимости, четко определив цели, ради достижения которых могут быть произведены такие действия;
• обеспечить профессиональную подготовку муниципальных служащих, осуществляющих   управление   недвижимостью,   находящейся   в муниципальной собственности г. Ижевска;
• установить жесткий контроль за использованием и сохранностью недвижимости, закрепленной на праве хозяйственного ведения и оперативного управления;
• установить жесткий контроль за условиями взятия в аренду и дальнейшего использования объектов недвижимости муниципальными учреждениями;
• выявить и изъять излишнее, неиспользуемое либо используемое не по назначению имущество муниципальных учреждений  (исходя  из использованию его исключительно для выполнения тех функций, для которых создано учреждение), определить направления дальнейшего использование указанного имущества;
• поскольку г. Ижевск при использовании своей недвижимости участвует в гражданском обороте на равных правах с другими участниками, необходимо обеспечить финансирование расходов на управление недвижимостью, в том числе расходов на инвентаризацию и оценку объектов недвижимости;
• изменить существующий механизм продажи недвижимости, так как он допускает приобретение объектов по низким ценам. Право на приобретение недвижимости подобным образом принадлежит ограниченному кругу лиц в соответствии с законодательством о приватизации. Указанное право должно быть сохранено на неограниченный срок. Цена продажи должна определяться на основании рыночной оценки.

3. Основные направления совершенствования  управления  
муниципальной собственностью

3.1. Реформа управления  муниципальной собственностью как  составная часть муниципальной реформы в РФ

Рассмотрим нормативный  аспект управления муниципальной собственностью. В Конституции РФ вопросы собственности затрагиваются в ст.8, 34 - 36, 71, 72, 114, 130. Преимущественно это касается гарантий прав собственника. Непосредственно государственной собственности посвящены статьи о равенстве всех форм собственности, об управлении федеральной собственностью как предмете исключительного ведения РФ, разграничении государственной собственности как предмете совместного ведения РФ и субъектов РФ.

В соответствии со статьей 214 ГК РФ государственная собственность в России неоднородна. Выделяются два ее уровня - федеральная собственность и государственная собственность субъектов Федерации. Государственное имущество может быть закреплено за государственными предприятиями и учреждениями в хозяйственное ведение и оперативное управление (ст.294, 296 ГК РФ), а также составлять государственную казну. Согласно статьям 124, 125 ГК РФ Российская Федерация и субъекты РФ в лице органов государственной власти выступают в гражданских отношениях на равных началах с гражданами и юридическими лицами. В соответствии со статьями 71 - 73 Конституции РФ на федеральном уровне решаются вопросы управления федеральной собственностью, а управление государственной собственностью субъекта РФ составляет предмет ведения субъекта РФ.

Отметим, что федеральное  законодательство по вопросам государственной  собственности практически исчерпывается  перечисленными нормами и не спешит развиваться. Напротив, субъекты РФ активно  законотворчествуют в этой области. Даже в конституциях и уставах этим вопросам уделено значительное внимание. Прежде всего управление государственной собственностью субъекта РФ закрепляется в качестве одного из предметов ведения субъекта РФ. При этом законодательный орган субъекта РФ определяет порядок управления, а исполнительный орган осуществляет непосредственное управление государственной собственностью.

Любопытно и решение вопроса  об участии субъектов РФ в управлении объектами федеральной собственности, расположенными на их территории. Органы исполнительной власти субъектов РФ участвуют в управлении федеральной собственностью на основании соглашений с федеральными органами исполнительной власти. Ряд субъектов РФ (Ростовская, Сахалинская области, Коми-Пермяцкий автономный округ) решают вопрос согласования размещения федеральных объектов на своих территориях, исходя из собственных экономических интересов. Так, согласно Уставу Сахалинской области соответствующая доля арендной платы за пользование природными ресурсами включается в областной бюджет, а при изъятии природных объектов в федеральную собственность презюмируется полная компенсация. Предусмотрено также обязательное согласование с органами государственной власти области международных договоров и лицензионных соглашений по освоению природных ресурсов и право включать в такие соглашения условия области по ее социально-экономическому развитию, приоритетному использованию местной рабочей силы. Это наглядно демонстрирует, как микроэкономические вопросы управления государственной собственностью выходят на макроэкономический уровень.

Многие субъекты РФ в своих  конституциях и уставах устанавливают  перечень объектов государственной собственности, имеющих особое значение (например, предприятия государственного значения, определяющие развитие экономики Омской области, территории традиционного природопользования Сахалинской области). Вопросы осуществления права собственности в отношении таких объектов, как правило, решаются посредством принятия отдельных законодательных актов.

Помимо уставов и конституций, нами проанализировано законодательство 45-ти субъектов РФ (10-ти республик, 4-х краев, 30-ти областей, одного автономного округа) по вопросам муниципальной собственности. В целом региональное законодательство можно распределить по следующим категориям:

• законы о собственности начала 90-х годов, где механизм управления муниципальной собственностью не прописан (Республика Татарстан, Республика Алтай, Башкортостан);
• законы об управлении муниципальной собственностью, посвященные непосредственно поставленному вопросу (Республика Мордовия, Архангельская, Астраханская, Пензенская, Воронежская области, Ханты-Мансийский автономный округ);
• законы о муниципальной собственности, сочетающие в себе дублирование положений ГК РФ и управленческие проблемы (Брянская, Московская, Рязанская области).

В региональном законодательстве содержатся различные подходы к  определению управления муниципальной собственностью. Так, под управлением муниципальной собственностью понимается деятельность органов местного самоуправления (Республика Хакасия, Ханты-Мансийский автономный округ, Омская область), участие субъектов РФ в гражданско-правовых отношениях (Волгоградская, Свердловская области, Красноярский край), осуществление правомочий владения, пользования и распоряжения в отношении объектов муниципальной собственности (Республика Мордовия, Пензенская, Челябинская, Ярославская области).

Законодательство субъектов  РФ определяет круг отношений, регулируемых законами об управлении муниципальной собственностью (как правило, исключаются из предмета регулирования бюджетные отношения, отношения, связанные с использованием памятников истории и культуры, природными ресурсами), и круг объектов муниципальной собственности, называет органы, полномочные ею управлять, описывает формы управления собственностью и общий порядок ведения ее реестров.

Рассматриваемая сфера настолько  обширна, что исследователи выделяют региональное экономическое право  РФ как комплексную отрасль права, которую за рубежом именуют хозяйственно-административным правом.

С учетом сложившейся ситуации, когда региональное законодательство по управлению муниципальной собственностью опережает федеральное, но при этом не содержит сколько-нибудь единых принципов  и положений, возникает необходимость  принятия федерального закона об управлении муниципальной собственностью. Он призван определить: