Специфика регулирования труда муниципальных служащих

Приведенный пример, хотя и не имеет отношения к муниципальной службе, важен в том плане, что формулировка "могут быть уволены со службы", использованная в ст.19 Закона Российской Федерации "О милиции", в данном случае была истолкована именно как предоставление руководителю права увольнения. Вполне, на наш взгляд, очевидно, что практически аналогичные положения ч.1 ст.19 Федерального закона "О муниципальной службе в Российской Федерации" могут на практике применяться представителями нанимателя таким же образом. Между тем установленные Законом о муниципальной службе ограничения и запреты направлены на защиту не корпоративных интересов службы в органах муниципального образования, а публичных интересов всех жителей муниципального образования. Поэтому предоставление представителю нанимателя в данном случае таких несоразмерных дискреционных полномочий представляется нам неоправданным.Конечно, в этой ситуации остается возможность повлиять на представителя нанимателя, принудив его уволить такого служащего (ведь нарушение ч. 1 ст. 1 и ст. 13 и 14 Федерального закона "О муниципальной службе в Российской Федерации" налицо). Фактически эта возможность имеется в первую очередь у органов прокуратуры, которые в рамках надзора за законностью, выявив подобный факт, могут внести представителю нанимателя представление об устранении нарушений закона. Однако по вполне понятным причинам выявление подобных нарушений для них представляет большую сложность, чем для непосредственного руководителя муниципального служащего, поэтому указанные меры прокурорского реагирования могут не обладать необходимой оперативностью.

С нашей точки зрения, увольнение муниципальных служащих в случае нарушения ими запретов и ограничений, связанных с муниципальной службой, может в определенных случаях носить необязательный характер, однако решение данного вопроса представителем нанимателя должно быть поставлено в жесткие правовые рамки. Как представляется, не все из предусмотренных ст.13 и  14 Федерального закона "О муниципальной службе в Российской Федерации" ограничений и запретов равны по своей "тяжести". Есть среди них такие, за нарушение которых увольнение с муниципальной службы должно следовать автоматически. Так, например, в случае утраты гражданства Российской Федерации продолжение служебных отношений, по нашему мнению, недопустимо. Напротив, в случае несоблюдения муниципальным служащим ограничения, предусмотренного п. 5 ч. 1 ст. 13 Закона (наличие близкого родства или свойства), как представляется, если это произошло без злого умысла, увольнение может быть необязательным. Он вполне может быть переведен на другую должность, если же такая возможность отсутствует, достаточно уволить одного служащего <5> (действующий Закон по буквальному толкованию требует увольнения обоих <6>). Тем более крайне дифференцированно следовало бы относиться к вопросу об увольнении муниципального служащего в случае нарушения им таких неоднозначных запретов, как разглашение служебной информации, публичная оценка деятельности органа местного самоуправления, публичное выражение отношения к политическим партиям, общественным объединениям, религиозным объединениям и иным организациям. Вполне очевидно, что нарушение такого запрета может быть как социально значимым, так и малозначительным. И даже в случае такого в принципе грубого нарушения, как осуществление муниципальным служащим предпринимательской деятельности, возможно, как и предлагает А.С. Емельянов, в определенных ситуациях имело бы смысл вначале предупреждать служащего о противоправности его действий и давать время на ее прекращение, увольнять же лишь в случае отказа либо невыполнения указанного требования.Разумеется, в большинстве из указанных случаев служащий не должен полностью освобождаться от ответственности за допущенное им нарушение, даже если это произошло неумышленно и по незнанию.

И наконец, при практической реализации высказанных предложений следует как можно более детально регламентировать алгоритм и критерии принятия решения о санкциях в отношении муниципального служащего, нарушившего запрет либо ограничение: уволить его с муниципальной службы, привлечь к дисциплинарной ответственности, предупредить о незаконности совершаемых им действий (бездействия) и т.п. Если же оставить решение всех этих вопросов на усмотрение представителя нанимателя, вместо положительного эффекта будет достигнут отрицательный: с одной стороны, муниципальные служащие попадут в зависимость от его решений "казнить" или "помиловать", с другой - при попустительстве последнего отдельные их представители смогут грубо попирать законодательство о муниципальной службе и публичные интересы.

2.2.           Аттестация и продвижение по службе муниципальных служащих

Эффективное управление персоналом является важнейшим условием, определяющим успешную деятельность органов местного самоуправления. При этом главными задачами являются не только повышение активности и профессионального уровня работников, но и планирование их служебно-профессионального и должностного роста.

Планирование, реализация и контроль за служебно-профессиональным продвижением заключается в том, что с момента принятия работника в орган местного самоуправления до предполагаемого увольнения с работы необходимо организовать планомерное горизонтальное и вертикальное продвижение муниципального служащего в системе муниципальных должностей.

Замещение муниципальным служащим вакантной должности муниципальной службы по результатам конкурса означает его продвижение по муниципальной службе. Содействие же продвижению по службе муниципальных служащих определено в ст. 32 Закона о муниципальной службе в качестве одного из приоритетных направлений формирования кадрового состава муниципальной службы.

Право на продвижение по муниципальной службе имеют муниципальные служащие, добросовестно выполняющие свои обязанности по занимаемой должности в течение установленного актами органов местного самоуправления срока (как правило - не менее одного года), при наличии вакансии более высокой должности, с учетом результатов прохождения переподготовки и повышения квалификации в соответствии с квалификационными требованиями по вакантной должности, рекомендаций аттестационной комиссии, собеседования.

С целью создания условий для продвижения по службе квалифицированных кадров, повышения эффективности выполнения муниципальными служащими должностных полномочий и функциональных обязанностей осуществляются переподготовка и повышение квалификации муниципальных служащих.

Уровень повышения квалификации определяется аттестационными и квалификационными комиссиями. По результатам аттестации или сдачи квалификационного экзамена комиссии дают рекомендации по продвижению муниципальных служащих по службе.

          В отличие от конкурса на замещение вакантной должности муниципальной службы, аттестация является обязательной процедурой. Согласно ст. 18 Закона о муниципальной службе аттестация муниципального служащего проводится один раз в три года. Интересно, что названный Закон не содержит положений о внеочередной аттестации. Так, например, Закон о государственной гражданской службе устанавливает, что внеочередная аттестация гражданского служащего может проводиться после принятия в установленном порядке решения:1) о сокращении должностей гражданской службы в государственном органе; 2) об изменении условий оплаты труда гражданских служащих. Кроме того, по соглашению сторон служебного контракта с учетом результатов годового отчета о профессиональной служебной деятельности гражданского служащего также может проводиться внеочередная аттестация гражданского служащего.

         Как отмечают некоторые авторы, по смыслу этой нормы инициатива ее проведения может исходить как от гражданского служащего, так и от представителя нанимателя (например, при неудовлетворительных результатах профессиональной служебной деятельности гражданского служащего по результатам годового отчета).[22]

        Представляется целесообразным предусмотреть аналогичные нормы и в отношении муниципальных служащих. Традиционно некоторые категории лиц освобождаются от аттестации. К ним относятся муниципальные служащие:

1) замещающие должности муниципальной службы менее одного года;

2) достигшие возраста 60 лет;

3) беременные женщины;

4) находящиеся в отпуске по беременности и родам или в отпуске по уходу за ребенком до достижения им возраста трех лет. Аттестация указанных муниципальных служащих возможна не ранее чем через один год после выхода из отпуска;

5) замещающие должности муниципальной службы на основании срочного трудового договора (контракта).

         В  целом данная норма направлена на предоставление государственных гарантий лицам, нуждающимся в особой социальной защите. Вместе с тем вызывает недоумение освобождение от аттестации тех муниципальных служащих, которые замещают соответствующие должности на основе срочного трудового договора. В отношении гражданских служащих аналогичная норма предусматривает освобождение от аттестации только лиц, замещающих должности гражданской службы категорий "руководители" и "помощники (советники)", с которыми заключен срочный служебный контракт. Связь между заключением срочного трудового договора и процедурой аттестации представляется нам мало понятной. Возможно, это оправданно, когда заключается трудовой договор на время замены временно отсутствующего работника, за которым в соответствии с действующим законодательством сохраняется должность. Однако ст. 59 Трудового кодекса содержит 20 оснований заключения срочного трудового договора. В их числе, например, заключение срочного трудового договора с лицами, избранными по конкурсу на замещение соответствующей должности, проведенному в порядке, установленном законодательством. Это означает, что все муниципальные служащие, которые принимаются на службу по конкурсу, не проходят аттестацию. Вряд ли наличие подобной нормы способствует цели и задачам муниципальной службы. Представляется, что федеральный законодатель должен исключить п. 5 из содержания ст. 18 Закона о муниципальной службе.

      Порядок проведения аттестации согласно Закону утверждается муниципальным правовым актом в соответствии с типовым положением о проведении аттестации муниципальных служащих, которое принимается законом субъекта Российской Федерации. Возникает вопрос о разграничении компетенции между субъектом Российской Федерации и муниципальным образованием при принятии соответствующих положений. Представляется, что на практике основные положения о порядке проведения аттестации муниципальных служащих будут утверждаться типовыми положениями субъектов Российской Федерации. С другой стороны, органы местного самоуправления должны составлять списки муниципальных служащих, подлежащих аттестации, графики проведения аттестации; создавать аттестационные комиссии. Списки муниципальных служащих, подлежащих аттестации, и графики проведения аттестации составляются и утверждаются в  порядке, определяемом муниципальными правовыми актами. Графики проведения аттестации доводятся до сведения муниципальных служащих, подлежащих аттестации, в установленные сроки.

На федеральном уровне законодатель урегулировал принятие решений аттестационными комиссиями и представителем нанимателя по результатам аттестации. В части решений аттестационных комиссий по результатам аттестации

муниципального служащего законодатель продемонстрировал существенно иной подход, чем в Законе о государственной гражданской службе. Так, в отношении гражданского служащего по результатам аттестации аттестационной комиссией принимается одно из следующих решений:

1) соответствует замещаемой должности гражданской службы;

2) соответствует замещаемой должности гражданской службы и

рекомендуется к включению в установленном порядке в кадровый резерв для

замещения вакантной должности гражданской службы в порядке

должностного роста;

3) соответствует замещаемой должности гражданской службы при

условии успешного прохождения профессиональной переподготовки или

повышения квалификации;

4) не соответствует замещаемой должности гражданской службы.

В Законе о муниципальной службе отдельно названы решения, которые принимаются комиссией, и рекомендации по результатам аттестации. Решение аттестационной комиссии может заключаться только в том, соответствует муниципальный служащий замещаемой должности муниципальной службы или не соответствует. Рекомендации же касаются поощрений отдельных муниципальных

служащих за достигнутые ими успехи в работе, в том числе и повышения их в должности, а в случае необходимости  - рекомендаций об улучшении деятельности аттестуемых муниципальных служащих. В этой связи некоторые авторы полагают, что аттестационная комиссия может (но не обязана) давать рекомендации о поощрении, в том числе о возможности повышения в должности, либо в необходимых случаях рекомендации по улучшению деятельности аттестуемых муниципальных служащих (например, о направлении на переподготовку)[23]

Далее Закон закрепляет, что по результатам аттестации представитель нанимателя (работодатель) принимает решение о поощрении отдельных муниципальных служащих за достигнутые ими успехи в работе или в срок не более одного месяца со дня аттестации о понижении муниципального служащего в должности с его согласия. Как можно заметить, неясным остается вопрос о том, насколько обязательными для представителя нанимателя являются решения и рекомендации аттестационной комиссии. Как нам представляется, решения аттестационной комиссии, во всяком случае, являются обязательными для представителя нанимателя. Что же касается рекомендаций, то сама семантика этого слова наводит на мысль о том, что представитель нанимателя не связан такими рекомендациями.

Однако формулировка приведенной выше нормы не дает однозначного ответа на этот вопрос. Следовало бы прямо предусмотреть, какие решения представитель нанимателя обязан принять, а какие вправе принять по результатам аттестации. Так, по смыслу рассмотренных выше норм, представитель нанимателя обязан принять решение о понижении муниципального служащего в должности с его согласия в том случае, если аттестационная комиссия принимает решение о том, что муниципальный служащий не соответствует замещаемой должности. В то же время если аттестационная комиссия дает рекомендацию о направлении муниципального служащего на повышение квалификации, то представитель нанимателя может принять решение о направлении его на повышение квалификации вместо понижения в должности.

Если же муниципальный служащий по результатам аттестации соответствует замещаемой должности, то по смыслу части 4 статьи 18 Закона о муниципальной службе представитель нанимателя должен в этом случае принять решение о его поощрении. При наличии же соответствующей рекомендации аттестационной комиссии представитель нанимателя вправе  принять решение о повышении в должности муниципального служащего.

Например в мэрии Архангельска подведены итоги аттестации муниципальных служащих от 10.02.2004. Экзамен сдали 440 работников. Из них 396 получили заключение аттестационной комиссии о соответствии занимаемой должности, сорок четыре сотрудника признаны соответствующими при условии выполнения некоторых рекомендаций,-сообщила пресс-служба мэрии Архангельска. 
           Кроме того, шестнадцать специалистов повысили свой квалификационный разряд, десять человек занесены в резерв на повышение в должности. А семь муниципальных служащих в период подготовки к аттестации уволились по собственному желанию. Проводится аттестация не чаще одного раза в два года и не реже, чем раз в четыре года. Для того чтобы успешно ее пройти, необходимо изучить порядка шестьдесят нормативных документов.